中国土地学会主办主题为转变经济增长方式与土地节约利用科协年会单元会场

主题：“循环经济与能源节约利用——转换经济增长方式与土地节约利用”
时间：2006年9月17日
地点：北京科技大学逸夫楼703室

会议内容：

【黄小虎】各位代表，各位专家，我们第四单元的会议现在开始！作为本单元的主席首先简单讲一下，我们中国土地学会从02年开始，每年都在中国科协的年会当中举行分会场，今天中国科协的会议主题是节约能源和循环经济，我们这个会场叫第12分会场，这个由十个全国协会组成，其中我们中国土地学会承担的是12分会场当中的第四单元。

主题是转变经济增长方式与土地节约利用，本单元的会场共收到论文43篇，约50人参会。会议会期今天一天，一共安排了13个报告。科协的年会昨天上午是人民大会堂举行开幕式，昨天下午在京东宾馆召开12分场的大会，今天又进行第四单元的交流，学会的理事长邹玉川理事长特意赶来听会。

今天搜房网土地网，中国土地挂牌网、中国土地学会网站对今天的会议进行现场的直播。今天13位发言代表里面有土地科协领域知名的专家、学者，也有国土资源系统实践经验非常丰富的从事各方面工作的领导，骨干技术人员同时本身也是专家。所以今天发言人员的构成可以看出来我们单元的探讨是在理论和实践的结合方面是比较突出的。

我作为这个单元的主席简单的讲一下，我们上午会议由张文祥、许坚主持，下面请他们两位主持。

【主持人】主题：“循环经济与能源节约利用——转换经济增长方世玉土地节约利用”
时间：2006年9月17日
地点：北京科技大学逸夫楼703室

会议内容：

【黄小虎】各位代表，各位专家，我们第四单元的会议现在开始！作为本单元的主席首先简单讲一下，我们中国土地学会从02年开始，每年都在中国科协的年会当中举行分会场，今天中国科协的会议主题是节约能力和循环经济，我们这个会场叫第12分会场，这个由十个全国协会组成，其中我们中国土地学会承担的是12分会场当中的第四单元。

主题是转变经济增势与土地节约利用，本单元的会场共收到论文43篇，约50人参会。会议会期今天一天，一共安排了13个报告。科协的年会昨天上午是人民大会堂举行开幕式，昨天下午在京东宾馆召开12分场的大会，今天又进行第四单元的交流，学会的理事长邹理事长特意赶来听会。

今天搜房网土地网，中国土地挂牌网对今天的会议进行现场的直播。今天13位发言代表里面有土地科协领域知名的专家、学者，也有国土资源系统实践经验非常丰富的从事各方面工作的领导，骨干技术人员同时本身也是专家。所以今天发言人员的构成可以看出来我们单元的探讨是在理论和实践的结合方面是比较突出的。

我作为这个单元的主席简单的讲一下，我们上午会议由张文祥、许坚主持，下面请他们两位主持。

【主持人】上午我和张局长主持，我主持前面三个，后面三个张局长主持。今天上午第一个发言是谢俊奇博士，他是中国土地勘测规划院副院长、研究员、全国政协委员，谢俊奇博士是中国土地学界有名的科学家，当时国家土地管理局刚刚成立的时候第一批进了四个研究生，他是唯一剩下的，其他的都下去了，他是全国有名的科学家，下面我们有请谢俊奇博士给我们做精彩的报告。

【谢俊奇】尊敬的邹理事长，黄理事长各位同事，我这个题目好象跟我们题目稍微远了一点，但是这也是我最近一个研究心得跟大家交流。最近大家都知道土地管理上我认为发生了三件大的事，第一最近中央决定建立国家土地督察制度，国家设立总督察，这在全国九个区域设立九个土地督察局。第二，最近国务院出了一个文件叫31号文件，国务院关于加强土地宏观调控的通知。第三，上周国务院第149次常务会议审议全国土地利用总体纲要，非常不幸这个纲要没有被通过，这个对于我们来说也是一件大事。

纲要没有通过我们业内都在研究如何提高土地利用规划的一些问题，但是我觉得这个纲要没有通过，当时国务院有三个重要的问题。第一就是说我们耕地保有量，“十一五”规划的时候提出来到2010年耕地保有量是18亿亩，现在国务院常务会议决定要到2020年也要保证18亿亩；第二，基本农田，基本农田在设计的时候，研究基本农田规划虽然我们说基本农田数量不减少，质量不降低，但是有一切25度以上坡耕地有的划基本农田已经退下来了，这次国务院强调基本农田还不能减少；第三，提出每年建设用地总量大体上在500万亩，其中280万亩是耕地的量，这500万亩实际上说从97年以来平均下来，每年从统计的数据上是500万亩，其实加上沿海用地应该说超过700万亩，我们设计500万亩中央认为这500万亩没有体现集约、节约的原则，控制太松散。

这里面我们想到了一个问题，要做好一个好的规划是不是作为决策依据的土地基础数据，这个是不是非常准确，利用我们要搞18亿亩耕地，有人说现在已经没有18亿亩，有的人还说我们现在不止18亿亩，所以说准确现实性土地宏观性数据是全国没有计划的调查，但是信息还是不准确，决策的依据不是那么老套。

例如我们现在有多少耕地，这个准确的回答还不是特别准确。我们有多少建设用地，到底每年建设用地需求量是多少，增加了多少，这个问题也是没有准确的翔实的数据。

我们国家城市建设区面积有多少呢？我们要求控制城市，我们缺少准确的微观的一些数据，信息不准确，对于我们保障一些权益也有很大的影响。

例如我们现在进行宏观调控，宏观调控里面我们就需要各地区，各个产业这些用地是多少？我们也不是十分很清楚。各种权属的用地有多少？在一切地方调查的时候也不是十分清楚，所以说缺乏准确的现实的土地基础数据已经成为土地科学管理的主要障碍，也是我们进行集约、节约利用土地，节约型社会近来科学决策的一个主要障碍。这需要我们开展准确的土地调查、检测。基于这种情况最近31号文件已经明确要启动第二次土地调查，并且考虑在国家建立督察制度的基础上建立全国和区域性的检测体系，这是我们的研究。

如何搞好第二次土地调查，建立全国和区域的土地利用检测体系，这应该成为目前重点思考的一个问题。所以说我们第二次土地调查应该按照统一分类，统一调查，统一统计，统一登记的要求全面开展一次具有普查性质的土地调查。

我们说第二次土地调查一个重要的性质，就是要具有普查性质，这样才可以掌握准确的数据。另外还要再调查的基础上对土地的状况进行动态的检测，提出来需要按照国家和地方责权分制的要求健全土地利用动态检测体系，在调查和检测的基础上需要时时更新的要求发展。

去年在全国土地学会年会上我也报告过这个问题，发展精准土地的技术，准确时时的掌握每一块土地的状况。第二次土地调查和第一次又如何不同，我们如何开展第二次土地调查。

从第一次土地调查基于什么经验，我们知道第一次土地调查从1984年开始到1996年完成汇总，历时12年时间，这我们动员近20万人的力量参加了调查，应该使我们国家全面对土地利用状况，权属状况一次全面的调查，所以这次调查为第二次土地调查积累了丰富的经验，这些经验我觉得有几条很重要的应该在第二次调查中应该不断完善和坚持。

首先全国动员，全国自上而下和自下而上动员了全国所有的行政区域参加了这个动员。第二个是全面覆盖，覆盖了全国的陆地、国土。第三个是统一的分类。第四个是地方的支持，得到了地方上的广泛的支持。

但是第一次想法我们认为还有一些重要的问题需要解决，第一次想法主要是自上而下来进行的，以县级为基础，通过逐级汇总这造成了一个问题，就是说土地的调查数据和地方的利益紧密的结合起来了。这样的紧密的结合起来肯定会造成土地数据调查是有水平的，据我所知第一次调查的时候当时汇总数据，上报数据都由常委会讨论通过，现在土地的数据毕竟和地方利益联系在一起，我们没有得到十分准确的土地的数据。

还有一个问题，第一次调查由于受到技术条件原因，没有形成统一数据库后来通过大调查，国土工程等等降低了一批数据库，现在有1000多个县形式数据库，但是这些数据库由于和第一次联系起来，图、数、库三者不完全一致，所以造成很多数据库没有办法使用。

第四，缺乏强制调查标准，虽然我们有统一的分类，统一的调查规程，但是各地理解不完全一样，所以说标准不是特别的统一。

所以第二次土地调查我们希望能够做到完成这样的一个目标任务，按照统一的土地分类标准和统一的土地调查工程，全面获取各类土地资源的基础数据。

第二，要建立统一的分布式的数据库，所谓统一的就是以统一标准，统一网络体系所谓分布式就是在全国各地建立数据库，通过网络的连接形成统一数据库。

第三，通过普查性的第二次调查，来建立土地调查分析评价，综合统计和动态检测为一体的土地检测体系，我们不但要完成这次调查，而且要对以后的一些分析统计和检测形成有机一体。

第四，要建立一种年度变更的机制，即使更新各级土地资源数据，形成定期普查，年度更新，抽样调查相结合的土地普查制度。这像人口普查一样，有全国人口普查，有1%抽样普查，形成这样的普查。

我们第二次调查还要建立结构完整，功能齐全，技术先进的土地信息共享服务体系，土地调查的数据要能够得到社会的服务。所以说这次土地调查我们希望能够有这样一个技术路线，按照统一土地分类，运用先进成熟的空间信息技术，数据库技术和网络技术，采用内外业结合的调查方法，以全数据方式获取准确数字，形成土地数据获取、处理、传输和信息服务为一体的调体系。

我们希望采取第一统一调查标准，在统一的土地分类基础上通过一系列的土地调查标准，保证土地数据真实可靠。第二，国家统一配置主要的信息源，这和第一次调查应该是一个不同的。采用最新航空航天遥感技术，国家统一制作基础信息源，这样就能保证成果的精度，保证成果的核实。

合理配置中央和地方的资源，中央准备做一部分主体工作，地方做一些具体的调查工作。这次调查采用数字化的调查技术，特别是外力调查，我们遥感和掌上电脑全球定位系统这些技术结合起来，实现技术化的数据获取。

要有统一的数据管理分析评价为一体的数据库体系，这次调查以县为单元建立数据库，以省为单位建立数据中心，这样国家可以建立信息系统，在国土资源共享网络的基础上建立土地信息管理和服务的体系。

开展第二次土地调查的基础和进行上，更重要的一点要进行土地构建土地动态检测体系。大家知道我们国家从1999年开始进行了土地动态检测，但是体系一直没有建设起来，我们应该建立两级的动态检测体系，第一个是国家级的，这包括两方面，在宏观上对主要土地类型，例如耕地，建设用地，基本农田，城市建成区等等进行全覆盖年度检测，使国家可即使掌握为宏观服务。

另外，国家级也需要对微观的一些情况进行检测，也就是说对特定的目标重点城市，重要经济带，重要功能区，热点区域检测为查处违法用地行为进行查处。

还要设想一下在区域级建立动态检测体系，这个区域级动态检测体系应该按照国家土地督察局的设计来部署，因为他要对各地执行土地的利用和管理的情况进行督察，所以说也需要及时的对地方进行督察。这包括两个模块，第一个宏观模块，对地方首长负责制进行年度检测，可以用中比例尺来进行，现在我们说地方首长负责制，因为国家土地负责制一个主要方面就是地方首长负责制的一个指标。这样能够及时核实首长负责制的执行情况。

要对一些特定目标进行月度检测，这需要大比例吃这样微观模块，我们最近再思考国家要建立动态检测体系，我们希望这个检测体系在两个层面上就可以了，我需要什么地方都要建立动态检测体系，这是我们的一个思考。

在土地调查和检测的基础上，随着数字化的发展，数字技术的发展，通讯网络技术的发展我们需要建立一种时时的获取存储、分析、统计土地数据的机制，这个我叫精准土地。

这种精准土地实际上借鉴于精准农业的概念，也就是说精准农业利用3S技术时时准确定时，定位，定量控制的高现代化农业生产技术，我们借助精准农业的概念，我们精准土地就是说利用3S技术与土地管理决策相结合，时时经侧的定时、定位、定量控制的一整套高度现代化的土地调查评价、规划、保护和利用体系。

这有农业实况，就是利用3S来获取，建立农业数据库，在专业系统和农机储方面我们实现农作精确化，我们借鉴精准农业的概念形成一种精准土地的概念，我们把土地资源，土地市场的土地状况按照土地调查的手段来用遥感，定位系统来形成不同的数据库。

专家系统对资源进行评价鹤归华的基础上形成各种管理模块，管理的模式，管理的模式就是形成各种利用的一些措施，这些措施同时形成数据化，之后更新土地的数据。我们设想如果这些东西都要实行数字化过程中和我们基础数据库连接起来以后，就不需要经常的进行时时进行检测，所以有朝一日我们把精准土地建立起来，我们土地的数据才可以变成真正、真实的数据。

这个精准土地我们需要一系列的技术的发展，首先在调查和检测的基础上，要有统一的土地采集、处理和产品一定化土地调查的检测。还需要一系列决策、知识系统，就是说包括土地评价的一些决策知识系统，还有土地规划决策知识系统，如果发展精准土地还需要管理的信息化，土地管理的信息化，包括规划管理，土地质量生态保护和土地市场监管地级产权的管理，都需要信息化和数字化的管理。

需要土地利用系统的信息化，在土地利用上各地块为单元的使用和保护，土地的市场运营以及开发整治的一系列信息化，这样就能够准确的时时的更新这些数据。我们通过第二次土地调查建立国家和区域的调查体系，将来发展一种叫做精准土地的系统之后，我们数据才可以为决策提供准确的决策依据，谢谢大家！上午我和张局长主持，我主持前面三个，后面三个张局长主持。今天上午第一个发言是谢俊奇博士，他是中国土地勘测规划院副院长、研究员、全国政协委员，谢俊奇博士是中国土地学界有名的科学家，当时国家土地管理局刚刚成立的时候第一批进了四个研究生，他是唯一剩下的，其他的都下去了，他是全国有名的科学家，下面我们有请谢俊奇博士给我们做精彩的报告。

我们国家城市建设区面积有多少呢？我们要求控制城市，我们缺少准确的微观的一些数据，信息不准确，对于我们保障一些权益也有很大的影响。

第四，缺乏强制调查标准，虽然我们有统一的分类，统一的调查规程，但是各地理解不完全一样，所以说标准不是特别的统一。

需要土地利用系统的信息化，在土地利用上各地块为单元的使用和保护，土地的市场运营以及开发整治的一系列信息化，这样就能够准确的适时的更新这些数据。我们通过第二次土地调查建立国家和区域的调查体系，将来发展一种叫做精准土地的系统之后，我们数据才可以为决策提供准确的决策依据，谢谢大家！

【主持人】最近国务院发了31号文件，这里面强调一个东西，国土资源系统要对当地土地基本数据负责，另外政府领导人也要考核他对土地的基础数据，如何保证土地基础数据准确，刚才谢院长给我们做了非常精彩的报告。我们下面发言的是上海市土地学会会长、教授级高级工程师殷国元会长，他是一个专家型的领导，过去长期担任上海市房屋土地管理局的领导工作局长，下面我们有请！

【殷国元】我们每年要选择主题，这个主题也是今后一段时间的永恒主题，我介绍一下上海土地学会课题的研究，我们把研究主要的观点给大家介绍一下。一个是土地集约的概念，这个概念就是少用土地，如何达到一定的经营达到一定产出。如果广义来讲也是像动态的过程，不同的经济社会阶段，不同节约度，增加土地方面的投入，优化土地机构，提高土地产出率。我们还有一个想法，集约利用土地不能单纯的寻求利用强度，而且要寻求最佳、最有集约度，使得土地的经济效益，对环境生态效益系统化。

土地集约度如何最佳、最优，不强调最强。第二个土地节约的必要性，从上海的情况来看更加特殊，上海的土地最早是6300多平方公里，生活2000多万人口，反过来反思一下，上海的土地集约还有没有可行性。

我们跟世界先进国家相比还有差距，本身上海自己内部区跟区之间，行业者跟行业者也有差别，我们把差距均衡一下，按照本地区最高目标达到这是差距相当大的，我们考虑从土地结构分布来讲，我们说上海分几个城市，内环聚集了400万人，外环以内600万人，近郊大概500万人口，我们远郊部分大概也很多人口，这里面也包括外地人口。

这里面有差距，有差距说明我们潜力是很大的，根据这么一个情况我们分析了一后上海如何推进有几个原则，一个原则是集约利用合理利用土地，综合信息来考虑环境因素。

另外，科技创新，绿色创新这么话题为动力，中国土地就是这么大，我们要发展就是要靠土地，上海区域就这么大土地，你要发展如何办，所以最终目的是靠科技创新，制度创新。

具体我们体系有什么措施，如何在上海推进集约、节约土地。我们首先要规划控制用地总量，任何东西有了规划，规划是最大的节约，不按照规划用，没有规划滥用是最大的浪费，我们提出第一个观点按规划进行总量控制。上海一些城市外环线叫中心城，我们奔跨越外环线用规划来控制。第二，九个中心城，就是九个辅城，每个副城控制180万人和120万人，还有600个中心村，按照这么村镇体系把这些规划好。

这个发展阶段、规划性是按照这么规划来发展，总量控制在这个方向内，我们决定到2020年用新工业总量来控制在600公里以内。国家推行集约利用率就是规划一定要突破。第二个具体项目指标控制。有了规划以后一些项目一定要有指标控制，我们这里面考虑一个问题，要设定一些综合指标，经济效益、社会效益、生态效益分别进行评价，不同的行政区，不同的工业类比，不同的土地用途分别设置GDP标准等，把指标在宏观上比如说上海控制在60平方，辅城控制在80-90，中心城控制高一点在120，我们按照项目不同类型进行指标控制。

从微观层面上具体一些，不同的行业针对不同的强度也是有不同的指标，这个指标有一个框架体系，国家规定的标准按照国家标准，没有国家标准我们采用上海以往的标准。比如说单位产出率我们在这阶段产出10%，这也是一个指标，我们把这个指标分到每一个行业去。

有一些行业也查不到指标，写规划设计的时候进行专项评论，专家考证除了设计流程的考虑要考虑是否合理，比如说搞化学性质的工厂过去设计的时候对工业设计就是绿化率、容积率，现在具体每一个个案专家里论证。

第三，盘活存量土地，这里也四个层次，第一个闲置土地利用。本身批地用地有一个时间差，今年批了可能搞前期开发，可能一年以后才可以开发。我们说具备使用条件而不适用这就是闲置土地，不同的情况下城市里旧区改造一动就是好几年，动迁完了仍然不开工，可能没有满足规划和调整，也可能开发商没有资金，具备使用条件而不适用就是闲置土地。

从上海来讲还有1600亩土地，就是具备使用文件还没有使用。低效能，就是产出率很低，包括农村社员企业比较明显，通过主体的调整等等手段进行第二次开发。对于企业淘汰，淘汰历史企业消耗停耗。通过吸收存量土地建立现代化的服务聚集区提高成本。

第四，加大分散农村的规律和整合，特别是郊区的控制进行调整，存量土地的盘活对于上海来说非常重要，这里面可能成本高一点。从长期来看这是一个正效益，不是负效益，整合之后效益更高了。

第五，提高城乡土地综合性强度。综合利用考虑对工业这块，我前面讲了不均衡性，从上海来看全市供应产出率每平方公里40亿，规划提出来要提高20个亿，就是每平方公里60亿，这一项可以节省土地很大。增量跟存量的盘活基本上占一半。

第六，加大地下空间利用，土地有他的特点，可以一次开发，也可以重复开发。我们上海地下搞了两层、三层，从某种意义上说成是搞郊区改造，建成一亩地大概有600万到1000万，如果搞地下商场和交通枢纽，这个比新增的土地还是核算。上海专门开发了一个开发规章，鼓励开发地下空间，特别是中心城区，人口密集的地方要要大力发展。

我们课题针对集约、节约土地从上海方面的一些措施。最后如何保证这些措施，有什么具体落实的办法。

我们要评审批关把握好，我们过去规划没有，就批土地。现在又增加规划、计划，上海不仅要有这些条件，就是法律条件以外还要核准土地数量多少，03年100亩，我一看不行可以砍掉50亩，要有体系集约的精神，我们上海市领导也非常重视，我们每一个项目五部门进行审核，会审通过了符合条件可以进去。

加大对批后跟踪评估，土地批了以后他申请有很多条件，可以产出多少，批了之后是否这样做的呢要跟踪评估，凡是不按照规划批的东西要及时警告。

建立制度创新要促进节约、集约土地淘汰、奖励制度。对一些土地对利用浪费要进行淘汰，领导对节约用地进行奖励，鼓励他们用节约土地来提高他的投入率，提高产出率。土地没有增加他鼓励你用现有存量土地的利用，奖励他们在那里提高节约、集约利用率。

加强法治建设，很多东西要求归要求，一个是政府部门，一个是批准的依据，我批准你为依据，企业用地还没有保障，这些办法出来以后最少有政府规章制度出来做保障，因为集约、节约确实是最大的问题。以上是我们课题组的主要想法跟大家汇报一下，谢谢大家！

【主持人】上海的土地利用应该说是搞得比较好的，在全国还是龙头，但是殷局长的报告里面大家可以听出来，即使是这样在上海集约、节约利用里面还有很大的潜力，无论是内部情况还是和失地比较其他，他觉得有很大潜力可挖。现在大家看对殷国局长的问题有什么问题可以提出来，殷局长可以给大家做解答。

【提问】现在对住房、经济适用房、廉租房用地你们采取什么方式，商品房采取招拍挂，经济适用房、廉租房关系到弱势群体经济收入低人用地，这个怎么办？

【殷国元】上海规定没有经济适用房，国家推行上海没有推行，发现这两年解决中低收入家庭，上海根据上海的情况搞一个配套商品房，这跟重大工程动迁配套，这完全要市场化买商品房有点困难，所以搞一个配套商品房，这吸引了我们商品房一些政策，他不是划拨土地，也是出让的，就是限房价和限地价出让的，这个房子修好以后，他用项目招标。另外把房价限制好，地价限制好就会得出一块。我们搞了一个中低价房，现在提法很多，也是把房价配套高一点，上房放8000块钱，动迁可能是5000块钱，这不同的是谁可以享受这样房子，我们在上面写好有配套商品房只可以让动迁户来买。中低收入也要写，之后要排队可以买到，我们现在只是规划没有完全兑现。

廉租，上海最大特点不是造廉租的房子而是廉租补贴，拿到补贴之后可以住房。价格补贴为主，实物为辅。

【提问】进城打工农民工如何办？

【殷国元】我们在城郊部集中建一些，我们看在上海郊区比国外郊区要好看多。

【提问】破产、下岗的职工他们有补贴吗？

【殷国元】廉租房补贴全部是政府的，你的收入条件，你的住房条件，住房条件人均居住面积七平方以下，这是一个条件，人均收入去年是560块钱，今年可能要提高到600块钱。我们廉租房是动态的，这个要根据情况来调整。

【提问】上海土地集约利用做得非常好，前两天我跟赵教授去，你们规划院院长讲地下空间要利用，而北京也准备地下也要做，能不能把上海地下空间的利用的设想和规划给我们介绍一下。

【殷国元】这个下次有机会可以到上海给你们介绍，我们搞了一个法规，这里面涉及到很多问题下一次我会给你讲一下。

【提问】刚才说限房价配套动迁的商品房，这土地出让怎么办，是协议，还是公开？

【殷国元】这个按照项目招标。我们有一个过程，前一段时间在831以前是协议招标。另外还有一个邀标，就是邀请几家有资格的一起来。这两年条件定好以后开始采取招拍挂。

【主持人】下面我们还有几位同志要发言，下面请北京师范大学地理学与遥感科学学院教授赵烨做报告，他是遥感方面的专家，如何保障土地利用主体的事实他有独到见解，下面我们请赵烨给我们作报告。

【主持人】下面我们还有几位同志要发言，下面请北京师范大学地理学与遥感科学学院教授赵烨做报告，他是遥感方面的专家，如何保障土地利用主体实施他有独到见解，下面我们请赵烨给我们作报告。

【赵烨】首先感谢大会给我这个机会和各位土地界的老前辈汇报一下我们的工作。我自己对土地方面是一知半解，但是在很多领导的指导下我们集体把这个工作完成了，下面就简单汇报一下我们这个工作的思路。因为土地规划管理措施研究，在以往规划里面都是很短的，我们这次写了一个很完整的报告，所以说这是一个特点。

土地资源的功能表现为两个方面：一是生产资料，另外给人类提供一个场所，我们在土地规划当中一定要注重土地的这两个功能的发挥。另外土地也是一个很重要的自然环境要素，而且是一个综合的要素，他是其他资源的载体，因为其他资源的开发利用离不开土地。另外土地是什么？土地是这个生态环境的骨架，现在国家重视生态环境，老重视这些东西都是空中的东西落不到下面，现在联合国环境规划署和美国UIPP一些专家研究了美国新泽西一个洲发现，他认为流域里面环境问题根源在于这个地区土地利用的问题，所以说最后得出结论土地利用是生态环境一个产物，另外土地也是人类劳动对象。

不能说大家有钱，有房子住没有活干这也是很难受的，人的第一需要是要有劳动，所以说土地也是容纳劳动的平台，我们在土地资源的利用和社会经济发展，生态环境的变化是密不可分的，我们在北京市做的时候坚持这么一个结论。

现阶段的土地规划的功能有四个功能，我就不说了，因为这个大家都知道。

我们现在今天提出了土地要节约利用，要集约利用，不能说光说一句话就可以，但是土地怎么样节约？怎么样集约？这不是一句话一个政策的问题，他是一个很复杂的科学研究，大家看这一片土地应该说作用建设用地是很节约的，但是这个拿到北京来适应吗？土地的节约利用方式跟集约利用方式在不同的自然环境条件下，在不同的社会发展阶段，在不同的生活、习惯的条件下是不一样的，我们国家不能广制订这个政策，大家按照这个来这个是不行的。

（图片）这个是一个小的县级的政府，他位于大山的边上，他修了这么宽阔的马路，这个是节约吗？这个在这些地方来适应吗？当然在北京马路都是这样的可能会更好一些。

（图片）这是政府前面一个广场，你前面都是荒山没有必要修这个广场，而且你这个广场不在城市里面，而且在郊外，我觉得没有必要做。

我举了两组例子，一个是国家限制大广场宽马路，一个是很节约的，前面那个是深圳的。

我们看一下缺乏土地利用规划或者是规划实施不到位会产生什么样后果，我们这个课题组要做利用土地规划的实施，就是制订了没有实施好跟没有规划一样。

美国一个环境专家研究了一些成果，结合我们国家观察发现规划实施不到位，如果这个地方没有规划，或者规划实施不到位的区域发展会带来这些生态的环境问题和社会问题。

第一个环境问题就是优质农用地流转，这个在我们国家也是普遍的，在美国也是普遍的，大家知道农业生产的效益跟商业活动是不一样的。由于效益的驱动一些短期利益的驱动是大部分高产农用地流转的一个原因。

能源的低效使用和交通的拥挤问题，大家知道我们开发区开发了之后这时候政府把基础设施投资进去了，开发商直接赚钱，大家全扎进去了，过两年基础设施跟不上，你资源的消耗肯定是低效的，这个是一个东西。我们要在发展规模、产业用地的布局及其产业活动和社会活动当中要进行一个统筹的安排。现在在北京北郊一个大的住宅区，说那一条街道南北向两边都是20多层高楼，交通特别紧张。我们在规划的时候是不是这有一个机关，这有一个住宅区，我们现在往往讲这个地方修一个30万人口的住宅区，人不是光住在这个地方就可以，所以说这是一个问题。

空气污染和水体污染问题。人们的生产生活对机动车，对交通的依赖是比较高的，这会导致许多问题。

水资源的分配问题。我们国家发展现在比较实施南水北调，调水不但中国有，没有也有，美国为国内调水几个洲也再打，跟墨西哥也再大，但是人家人口总量少还可以扭转过来。我们国家这方面不会实现像美国的问题，我们国家还是社会主义国家，一些地方政府没有那么大权利，他们说南水北调河北人也缺水，也等着南水北调，解决他从南往北修，被也到南修，但是中间不修。

城市中心的衰落和社区氛围丧失的问题。因为现在旧城的改造和失地的整理受到了很大冲击，现在房地产商不愿意做这些事情，这些事情一方面投资大，另外牵扯到很多人的问题，我看上海市旧城改造挺好的，让你到上海来了解住宅，以及过去人生活习惯，这个挺好的。

这个问题企业、产业、个人纷纷到郊区了，导致城区产业没落，购买力和税收就下降了，这个在我们国家发生不是很大我们国家税收是以省级政府和国家的税收，北京市王府井跟前门不可能没落，因为政府收税还是要保持城市中心。

基础建设的设施建设耗资巨大。大家知道开发一个东西，就说现在房地产商卖的房子，我曾经从资产上来算，房地产开发一个地建了房子，卖了这房子，这个地不建房子原来是农用地，他没有给农用地配套医院、学校，没有给农用地配套相应环境污染的处理，污水处理厂，但是政府卖给开发商，开发商建成住宅，你这些就要，我觉得房地产开发商很多东西是政府投了很多钱在里面，而且有一些钱不是一次性的。比如说你建成一个住宅区，住宅区应该有污水处理厂，这个运作年年都要投钱的。

开发空间的丧失和区域生态系统失调问题。以及自然灾害风险增加的问题。大家都知道现在的城市里面风险肯定是增加的，比如说到上海交通说一天堵两次，但是说北京的交通一天堵一次，从早上到晚上，大家想一下城市的急救120，消防这些设施是防止灾害的，你交通堵塞，你又是汽车不是飞机，不可能从别的汽车上飞过去，所以灾害风险增加了，城市的发展也许是一个交通问题，但是会导致你整个城市交通系统增加。

（图片）我举一个例子，这个我在很多地方没有赶说，为什么呢？这个例子跟我们国家现在实行的土地开发整理是相矛盾的。国家现在土地开发整理要求这一片农用地是100亩，我的有效耕种面积就是100亩，不允许少，现在耕地的整理，农用地的整理就是靠提高有效面积，这是美国资源学家总结出来的。我们现在的农业生产就是这样的，在这片农用地里面大家看一下土地的播种面积占的比例是很高的，只有这么一块算农业产操作间，他认为这个不合理，尽管也有滴管系统，也有农业径流会污染地下水。他举了20年以后，我们的农业生产应该是什么样？农业生产这个可能还更重要了，他有一个病虫害的控制，另外还有计量的地下水泵，这个在北京市已经开始实施了。

另外在旁边留一些野生动物的栖息地，我们有了野生动物的栖息地，野生动物有这些地方活动也不至于在农田里面。他采取了一个高科技就是土地湿度的传感器，这之后可以由传感器控制，需要什么可以进行控制，这减少农业径流的产生。

要说从节约利用方面，这个在土地利用上是很节约的，这个在土地利用上是不节约，因为他有河流、野生动物栖息地。另外农产品健康性比较差，这个农产品健康性好，所以这个还是节约的，他节约了水资源，你是节约了地，这个是节约了水和生产成本，所以说是这么一个特点。

三农问题和城乡二元结构问题，这也是我们国家的特点，这个在国外问题基本上没有。

缺乏土地利用总体规划的统筹安排和条件，特别是我们国家在计划经济向市场经济过渡时期，这个矛盾很突出，土地关系我们不可能把美国，把哪一国引进，这个办不到，现在我们国家制订政策说土地实行世界上最严格的土地关系政策，现在还管不住，我说怎么办，你已经最严格的了，再管不住就没有办法了。

我觉得土地管理需要四方面，一方面土地不是一个很简单的问题，土地管理是一个很复杂的科学问题，这牵扯自然科学，社会科学，文化习惯。我们现在土地都是小脑袋拍大脑袋拍出来的，这需要研究。

第二，土地管理需要经验的积累，纯粹的科学解决不了问题，所以说需要你对这个地方的社会的发展，土地利用状况经验的积累，经验的积累是不可以传授的，就是师傅带徒弟在出来的，不可能把美国书拿来就把美国管理经验拿到手，经验不是科学，不能传授。

第三，土地管理是要靠技术，我们国家一说现在违法占地也不用土地变更调查的报表数据，说我们遥感数据检测16个省市，发现很多是违法用地的，你也用了新技术。

另外土地的管理是需要不同阶层，不同土地利用的交流和协调，这个是最大的问题。大家想一下我在北京市也做过，现在我们国家说保护基本农田，保护耕地，我说国家这些人排着队，谁愿意保护耕地，我说温家宝总理最愿意，我说谁最不愿意保护耕地，我说农民最不愿意保护耕地，我说这个肯定保不住，因为他在土地上保护不住耕地。我们部长是第二个最愿意保护耕地的，所以这个是很难的。我们必须要协调，因为大家知道农民有农民的需求，你必须知道他的需求我在政策给你一定出路。现在制订政策缺乏上下级的交流，因为省级等跟国家政府、县级政府利益不一样。

我们在北京郊区调查的时候，老百姓说你让我保护耕地，我如何保护，他说我种小麦一亩地产500公斤是好的，他算500公斤冬小麦卖多少，他一下成本，最后算出来基本上收益跟支出基本上零比零。

土地利用规划实施的经验借鉴。公共政策的合法化是社会体现社会的公平利益的融合。另外北京市土地利用的特征跟社会经济发展是什么样现状？另外北京市修编大纲，还有北京市上一轮规划实施效果一个评价，这个由北京大学几个教授合作完成。

北京市城市规划实施的保障分析，因为你城市规划是一个专项，空间上有一个补贴。我们调查分析了一些兄弟省市规划实施的方案，我们也做了市场发达国家土地规划的管理经验。我们不能说完善的照搬，在前面说北京自然环境、社会发展功能定位跟其他地方不一样，我们有的可以借鉴。

这个是我们技术方案，基本上跟前面是一样的。这个就是我们做北京市土地利用总体规划实施管理，我们做了这么几个东西，一个是实施管理的办法，另外是现在技术在规划实施管理当中的应用。第三个是兄弟省市的经验。基本上做了这么几个东西。如果大家感兴趣我们这个成果也出了一本书。

上论规划实施管理的经验及存在问题。首先指令性计划管理体制与市场经济发展存在矛盾；上下位规划不衔接，难以达到调控土地供需的目标；未能按计划供地，调控建设用地增长不利；两规刚性强，城规调整导致规划被动的调整；未重视规划的空间布局缺乏实施监控手段。

国家在指定国家土地利用总体规划里面定到几几年保持耕地18亿亩，结果到时候18亿亩都突破了，起码各个省市认为突破是合理的，他认为国家都突破了，那如果没有突破就觉得没有跟上党中央，我觉得这个不合理，我建议国家和省级政府要建立发展跟发展方向，不要给自己制订一个框子。我觉得如果国家给我制订一个政策，这个政策是不违背的，我没有具体的数字在这限制，因为下面谁违背了我可以说你们，现在我说你们自己都违背了，说你们心里不踏实。

我们现在也在这调查，现在各个县，各个乡镇的政府觉得你每年做土地变更调查，我现在用这块农用地，我现在做变更调查就转变为工业用地了，在你拿到现状图上就是现状用地了，可是他还是农用地，所以说要做空间的规划。

以前给保险公司做农业保险的时候，他们说农业保险我们不想赚钱，我们实际不愿意做农业保险，但是国家要让我们做，我们必须要做，我们在农业保险不讲赚钱，不要赔太多就行。我说你们怎么赔？他说老百姓这块棉花地保地是冰雹，大家知道冰雹发生范围很小，这60亩棉田被冰雹砸了，他请到这个角来看，他把保险公司绕个圈过去看这个砸了，同样一块地让他们看两次，他们要拿两次钱，现在保险公司说保险就做在图上，这样就解决问题了。

强化地方土地管理政策的规章建设；运用高新技术武装专业性的实施检测队伍；建立集成式的规划实施管理机制；运用市场手段建立规划实施检测与评价体系。

市场经济发达国家规划实施管理调研。韩国、日本、新加坡等人口稠密，土地资源紧缺的新兴工业化国家，其土地规划具有高度的指令性和强烈的干预性，规划实施采取分工合理、职责分明、高度统一、法规与行政并重的管理体制。

法国、德国、英国等高度发达工业化国家采取政府统一领导、法规约束、政策引导、公众参与的方式进行土地规划编织及实施管理的体制。

大家说现在公众的参与，让公众参与国家机关还能办公吗，都给赛满了，我们说让公众参与，你必须要有一定规律来参与。

美国、加拿大等地广人稀、土地资源丰富的高度发达国家，采取分散型土地管理体制，即国家对土地规划不进行集中统一的管理。

北京市土地利用规划实施及保障措施。土地利用规划的实施管理就是牵扯到一个资源管理和资产管理并重的体系，要集成式各行业协调，目标一致的管理模式。

完善规划实施的法律保障措施。国家的法律你北京市没有办法做，但是北京市可以出台一些地方性国土资源的立法，而且把自己现有的法律要进行一个梳理，所以以完善土地执法检查体制，现在国家成立土地总监。建立市级土地监察总队。

强化规划实施的行政保障措施，大家都说现在面向市场经济，面向市场经济更需要行政来管理，大家知道在市场经济里面个人、企业都是为了自己的利润最大化进行活动的，如果没有行政的管理这个就会乱，行政管理是保证社会利益的公平，另外是保证土地利用在时间上的持续性。

中国的房地产也是赚钱了，我说世界上谁赚钱最多，我说比尔盖茨他卖想法赚钱最多，我说中国开发商靠政策来赚钱，我说比尔盖茨如果不违法他赚钱更多，因为中国使用大部分是盗版的，我觉得人家卖东西是永远卖不完了，可是我们越卖越少。所以说行政管理监督权这个要实施，还要优化国土资源局各个部门的职能。

强化规划实施的经济财政保障措施，我把这个报告写完了北京市张局长也列在里面。实际上上海城市里面也是做得很好，所以说这是一个，要利用经济、财政保障措施，优惠政府的奖励制度，在优惠税收投资这些方面都可以涉及到。

构建本市土地利用总体规划实施预警系统。这包括土地利用动态检测体系，土地规划实施规划预警系统。土地规划目标在这里，你动态如何做，我要跟我目标有一个对象。

遥感技术只要土地会利用完全可以做到，北京市西单到东单包括王府井一个遥感影像，这个分辨率0.61M。

（图片）我们利用遥感技术和DEM做的北京平谷一个立体化的图片。

建立公众和社会舆论监督规划实施的制度。土地利用规划实施的涉及到各方面的利益，所以要明确公众对规划的实施的执行权，参与治理，浙江省规划采取公众座谈会的制度。因为大家都知道现在如果政府要利用，比如说农业生产发展比较好，你开发商要占这片地，我是这片地的经营者，规划上规定我现在经营是合法的，开发商要违规占我这片地，起码这个人可以管开发商要更多的钱，起码他违法的钱会更高。

提出了保护耕地的新模式。我们广讲究耕地保护这个不行，谁给你保，老百姓也要吃饭，也要生活。国家土地耕地保护制度应该是科学合理的，但是北京市用科学发展观的思想如何贯彻在这里，我说北京市把耕地全保住，北京市也要吃外面的东西，你耕地达不到，我们说具体层面要结合北京市的科技资源优势，资金优势和市场优势，创建一个促进京郊农业发展规模化、现代化和提高生产效率新模式。现在在北京地区进行农业生产不赚钱，大家在东北去调查一下，多农民就是靠农业来致富的，因为他规模大，我在北京一个劳动力种一亩多地，我这一亩地产多少钱？在东北一个劳动力500亩地，1000亩地，一亩地赚100块钱，他就赚钱了，在北京一亩地赚500块钱，他一年才500块钱他肯定不干。

规划的实施要全方位、全流程、多途径的管理。规划在指定的时候手段用编制制订审批要保证规划的科学性、前瞻性和可操作性。现在很多规划前瞻性很差，可操作性很差。

中段：建立三个途径监督机制，一个是立项审批、二是项目的设计监督、三是项目的建设监督。

尾段：倡导动态规划，现在规划目标超了就要推倒重来，为什么在规划当中不评价呢，现在就要超目标了，你不应该采取反馈，你应该采取什么措施来调整，我们现在没有一个评价反馈跟预警的机制，所以说规划01年制订到2010年规划，结果03年就突破了，所以04年开始新一轮规划。

我简单说这些，欢迎各位专家批评指正，谢谢大家！

【主持人】由于时间关系大家可以提一个问题。

【提问】你规划实施监管的时候考虑没有考虑城市部门跟土地部门如何管理呢？

【赵烨】在我们这里面基本上还没有涉及到这个问题，这个项目还有北京市城市规划实施管理，我们原来有一个北京市规划院有一个处长也参与了这个课题。具体到容积率就不是土地规划的问题了。

【提问】发现我们的土地利用总体规划起的作用是很小的，你只是一个土地的用途，城市里面就是居民点用地，你按工业、按住宅是人家城市规划院定的。但是那个用途又不是我们总体规划，我们土地总体规划没有到行业，没有到项目。我们土地利用总体规划到城市里面你的细化程度不够，所以后面控制不了。

【赵烨】你提这个问题我们还不赞成，因为土地不能代替城市规划，到城市里面不用把土地规划做详细一点就可以代替人家城市规划。但是土地利用总体规划可以给你设定这片是我规划的建设用地指标，具体给城市规划做什么，这个我们不要，我们总归还是土地，我们不要贪大求全，最后什么都不做不了。

【提问】现在土地管理规划在后面管理的时候你执行起来很没有力量，因为人家规划部门有项目在那里。最近加强土地管理以后，现在城市市长提出来叫土地部门多发挥作用。

【赵烨】我土地规划划成基本农田就不能动，这有国家基本农田保护条例。

【主持人】土地规划管理意义很大，但是难度也很大，我们赵教授给我们做了如何搞好土地管理发表了自己独到的见解，有一些问题我们可以在下面继续讨论。现在我们对赵烨教授的精彩报告鼓掌。

【主持人】现在开始，由于时间紧张，下面还有三个发言人，首先请江西农业大学校长助理兼国土资源与环境学院院长、教授赵小敏发言！

【赵小敏】尊敬的赵局长和各位领导，各位代表大家好！我把最近调研的一些情况以及一些思考，就是在新农村建设土地集约利用这个问题，还有如何评价新农村过程中节约利用的主要体系。

新农村现在提出来之后，全国各个地方都在轰轰烈烈的进行，大有一种新村现在的运动之势，在解决三农问题当中发挥很多作用，但是也存在很多误区。

实际上新农村建设按照中央的二次方针是一个很广泛的范围，在新农村建设中间落实在土地上，应该说强调在新农村建设中间，在落实中央二次方针的时候要加强集约和节约利用土地。简要回顾一下中国农村土地的利用状况，中国的农村土地包括中国建设用地，集体建设用地，也包括了农用地。所有这些土地中间最严峻的问题就是耕地。现在耕地资源的空间分布是非常不近的，除了耕地总量和人均数量，他的空间分布也不足，大量的耕地是分布在缺水的北方。农村的集中用地也是非常令人担忧，表现出村庄分散，而且村庄很小，人均用地又很大，大大超过国家的一些标准，缺乏统一的规划，觉得很乱。

特别明显的是我们国家农业后备土地资源不足，我们现在国家对外公布的公告里面说我们还有100多万亩的后备耕地资源，我觉得这个是不容乐观的，这有点自欺欺人的。我们现在有大量用地，为什么当时不开发出来，还要等到现在，过渡开发一些需要退耕的耕地以后，再去退耕开发，这不太现实，这些方针中间大部分在一些水严重缺乏的地区，水的问题是现在农业发展的瓶颈，土地问题可能还不如水的问题严格。刚才赵烨教授讲南水北调，今年整个南方年度缺水，南方没有水，拿什么水北调。江南水乡现在没有水喝了，他只可以挖深层地下水。

现在农业土地用地非常粗放浪费严重，所以说在农业用地中间，在新农村建设中间一个最根本的原则就是要节约、集约用地，在节约、集约用地中间首先要规划先行，面对新农村建设规划先行，特别是我们以新农村建设和土地利用修编，这两者要结合起来。以此为契机，推进农业集约、节约用地，这中间明显农村的数量、布局、规模，通过控制规模进行内部挖掘，对基本农田要通过规划从数量和质量上进行保护。

部里面最近通知讲对耕地的保护，特别是对基本农田的保护就是国土部门对新农村建设最大的支持。最后必须依据规划，在新农村建设中间要充分利用空闲地，不占或少占耕地，特别要注意不要拆掉旧村庄建设新村，要按照原来的尊重农民的意愿，按照农民原来房子布局逐步改造，稳步的推进新农村建设。

在新农村建设中土地利用到底节约不节约，通过思考和做的调查提出在新农村建设当中通过评估一些指标体系，这个从综合性，系统性来考虑。进行定量和半定量化评价的指标体系，这个要有相对独立性，要少而精，太多也掌握不了。这是我们提出新农村建设中评价土地方面框架体系。通过成熟分析法，确定主要体系，把整个指标体系分成两个指标层，我们初步确立了客户群众。第二个指标才是具体细化的指标。

有了群众，有了指标，这些指标基本上可以定量化了，我们就定量对农村土地利用进行评价。这些指标体系提出来之后这只是我们初步的提出指标体系，这是否适合新农村建设中间去评价，特别是群众适合不适合我们现在组织人调查并对这些时政进行评价，这个结果还没有出来。

在新农村建设中间如何体现土地集约、节约措施，这个大家都知道了，我简单说一下，第一个要把村镇规划设计中间要重视土地的集约、节约利用，新农村建设要重视土地存量利用和整理。同时要时时适当推广农业土地规模经营，要发展一些新型接地型农业，我们新农村建设集约、节约用地不光在建设方面，而且要包括农业用地集约、节约，这里面有很多新型节地型发展模式，在建设节约型农业的时候除了刚才模式以外，还有细化方面的经验，比如说调整作物的间距等等。

农业利用方面还要加强农田水利建设，基础设施建设，进行耕地质量的建设。在农村非常关键要宣传节约、集约利用土地的理念，加强农村集约、节约利用的政策法规，还要加强制度建设监督管理。谢谢大家！

【主持人】刚才赵教授做了精彩发言，确实农村节约、集约利用土地是新问题，据我了解农村发展规模比城里规模多得多了，下面看还有什么问题请赵教授做解答？

【提问】你刚才评价指标，评价的结果如何用集约的土地，这个标准是什么？

【赵小敏】我们现在还没有做到那步，我们现在只是提供指标体系。我们挑选十几个新农村建设试点进行调查，最后根据我们划分等级根据最后评价分值范围确定，这个指标体系落实之后做得好或坏就会看到非常清楚，会有针对性进行修改。

【提问】您做指标体系有没有和全国或者和别的地方有一个比较，怎么来对它进行大范围内的比较。

【赵小敏】我们考虑指标体系没有分区域，我们参照了包括一些文章，还有中国可持续发展报告针对农村我们具体来做，我想这些指标体系真正某一个区域只要指标体系中间要一部分，不要全部，这可能是广泛的可以运用到地方。

【提问】我们应该根据不同的地方设置不同的指标，林地、园地都是0.3%，这个要从不同区域来看。

【赵小敏】我们这个群众是有差别，我们这只是针对江西的，这个群众是要转换的。

【主持人】城市土地的集约、节约利用还没有研究透，农村的集约、节约是新问题，以后在新农村建设当中进一步研讨。下面有请西安交通大学公共政策与管理学院院长所长、教授杨东朗教授发言，他的题目是“城市土地集约利用评价指标，市政研究”！

【杨东朗】各位来宾大家好，关于城市土地集约利用，我们国家在新一轮土地利用修编专题研究，05年要是12底各个省市完成土地利用整体规划的前期研究，我们参加陕西省土地节约利用的专题，以及从00年开始和国土资源部利用司，一起研究全部的开发区土地集约利用，当时叫土地利用效益研究，我们一直跟踪开发区六年，发现国家开发区也好，城市也好土地在节约利用方面，还是在集约利用方面都没有一个统一的标准，从行政管理方面没有把它纳入到管理体系里面，从理论上这次修编规划要求新一轮城市规划修编，要求把土地节约和集约利用的指标纳入。如果纳入怎么样在规划中体现，大家关注更多的就是个别的指标。比如说关于城市土地容积率的问题，全国664个城市土地容积率大概不到一，到城市里面住宅用地容积率应该是多少？工业用地容积率是多少？这是第一个对容积率的概念。

大家还关心GDP，这个里面有一个重复计算的问题，我们搞房地产开发就要重复计算很多次，有人说用税收指标。还有土地投资工业用地，你一亩地最低要达到什么程度？我们国家在上海和西安差别很大，在西安市北郊和南郊差别还很大，什么项目应该进入，什么项目不应该进入，这些差别都很大，我把我们研究向大家汇报一下。

这有一个社会经济指标，土地的投入参数、生态环境，还有人口，过去关注土地规划和城市规划就是关注人均城市建设用地100平方米，西安新一轮规划要规划600平方公里，600万人口。法国城市建设用地跟人口比例大概是一人是90平方米，发达国家很少有超过中国这样指标的，但是我们很多地区都超过了现状，都超过了100平方米。我们当时思考人口的关系，还有一个产权制度的问题，我们想在国民党统治或者清朝的时候，中国的农民是非常伟大的，他们到什么程度，他始终有一个热爱土地，节约土地，他的意识到现在大家想一下，旧社会的时候没有一个农民随便把他的房子建在水稻田去，这样生态环境改善了。

我们现在大家想为什么呢，因为土地的产权问题，土地不是私人的，我们土地使用权在农民这块没有落实是集体所有制，但是使用权现在农村没有集体土地使用证，只有30年土地承包使用权，但是在很多地方承包使用权没有发证，城市里面大量是国有土地使用权，这是单位国有工厂学校占了国有使用权，这个没有落实到个人。

这个形式下产权没有作为财产权落实到具体责任人，所以出现了浪费土地，非法占地等等不节约土地的现象越来越多。现在很多地方出现老城区赛路，新城区轰轰烈烈，最后算土地效益是下滑的，武汉市去年几个城区也是差别很大，一个市里面几个区里面差别都很大。研究的必要性是很重要的，作为原则来讲我们要有全面性和代表性，土地集约利用是非常综合的概念，城市的经济基础设施，人口生态环境各个方面，市长非常关心这个问题，为什么呢？因为西安市土地利用2010年的指标在2001就用完了，所以现在西安市城市规划特别需要修编。

前一轮规划预测的时候要预测15年，他预测无法预测发展这么快，当时没有西部大开发，也没有现在每年增长13%，会这么快，当时建设用地预留少，一直到现在国土资源部都不让调。这个市长着急，区长着急，老百姓也着急，这个东西我说重要性需要各个方面协调。

定性跟定量相结合的问题，城市土地一般过去关注的是定量多一些，前面我讲GDP还有人口等等。大家讨论研究细致了，对我们做规划、研究科学性会更强一些。

系统性原则。这要涉及到各个方面，涉及到自然资源的问题，涉及到土地自然属性利用问题，还有管理问题，必须用科学方法来采取。

指标选择，选择的时候大家关心中国数据的问题，我们搞研究最难就是基础数据，土地局的数据还是用土地祥查的数据，我们对外公开的时候用国家统计局的数据，因为这个是法定的，但是对内部我们还要用省国土系统，市国土系统，因为这里面有一个概念，就是基本农田，现在的情况在山西一些县说是有20万亩基本农田，但实际上没有，没有20万。

我们选出15个指标，对全国18个城市叫做调查。西安市要求把西安市跟别的城市比较一下，我们西安取不能比别人落后，也不能先进太多了，我们要随大流的思想，还要达到先进一些，这是市政府的要求。这里面我们研究了18个城市的原因，有一些西安办法没有比较的我们就不选了。

人均固定资产德德投资量，人均GDP财政收入，容纳从业人员，我们对高新区做了六年调查，发现就业是一个很重要的指标，一般就业没有关系，其实就业与土地利用有很大关系。中国人多，我们集约、利用还是要消化人口劳动力。

建成区人口密度，人口规模，我们高校人数人均居住面积，绿地面积，人均公共绿地面积，现在这个西安市达不到全国平均水平，城市人口增加，人均绿地也增加，现在达不到国家八平方米，我们现在只有五平方米左右。

我们讲集约、节约是容积率提高，但是规划部门有一个提高，说容积率不能超过3.5%，如果超过舒适性就不够了。在生态环境研究中心搞的用地上高密度，但是层是三层，但是楼距很近，他盖三层用地很高，可以达到40%，高层达到20%，我们用地有低密度，有高密度，这研究还与人气、生活环境、健康有关。

我们算了一下咸阳市，他现在50万人口，建设面积是50万平方公里，他朋友容积率不到2，我们把原来盖的房子改造以后把容积率从1.2提高到2，这样可以节约多少，原来工厂只有20%，大绿化，之后搞成50%，不要大绿化了，这样可以提高多少呢？工业用地把容积率指标提高可以节约多少，我们到咸阳、宝鸡调查不管是土地部门还是建设部门，还是工厂厂长，他们都希望这些值得研究，研究完之后对他们也有帮助。

我们给西安一家企业做咨询，我们给他们三、四层楼改造七层楼，腾出来19亩地盖了一个沃尔玛，他们给政府交出让金，政府也拿到钱了，这样大家都高兴。房地产商在存量土地里面拿到土地挂牌出让，如果没有小区的改造，开发商想在这儿拿一块地没有人卖。

我们比较以后分了几类，北京、上海、广州、南京、杭州是一类地区，第二类地区是天津、武汉、沈阳、济南、西安、长春、哈尔滨。第三类地区是重庆，青岛，我们算出结果看，大家传统的印象不一样。作为城市之间集约利用水平差距很大，根据不同城市节约程度里制订一些政策，逐步提高土地的集约利用程度。谢谢大家！

【主持人】土地节约和节约利用是经常提的一个问题，土地的节约利用比较简单，也好操作，土地的集约利用这里面比较复杂，远远突破土地概念。刚才杨教授做了很深刻的分析，下面看看还有谁需要提问，可以提问。

【提问】我想问一下关于指标体系，我不知道陕西农地集约评价是如何做的，我觉得陕西规划户型都是非常特殊的，他在指标上有没有什么体现。另外最后一点讲到城市建的统一利用评价，这个不同的地区关于群众是如何让他们协调起来做比较。你们讲西安地区都是一些比较特殊的因素，你怎么让它横向比较。

第二，评价与潜力是如何联系的？规划里面如何利用这个结果来做分析。

【杨东朗】农用地我们没有做，城镇是要分层次的，一个是我们跟18个城市比较指标是一样的，只要一样才可以比较。第二个问题评价结果和潜力的问题，你先要对现状进行评价，之后结合城市的具体情况和规划的具体数据来计算分析未来的潜力。比如说我举一个例子，比如说西安市平均容积率假如是1.5，我说现在建成区城市用地是300平方公里，你要到2020年我把容积率提高到2.5，平均容积率提高到2.5，但是我们变成600平方公里，这600平方公里新增加300平方公里，我要从批地的时候考虑新增加用地容积率定多少，比如说住宅，我们和有关部门协商以后，新建的住宅，新批的项目一般不提倡盖多层，容积率定在2，不可以超过3.5，容积率不能超过40%，一般是30-35%左右，这要保证住宅舒适一点，达到小康水平。现在算存量300，我到2020年可以改造多少，根据你建房的时间长短，还有旧城改造的规划，我一年改造10%，就是30平方公里，之后把各种类型的按级分类，之后按照比例和现状潜力之间增加制一算就知道了。

我们部里面关心西安到2020年需要600平方公里，他关心新增加建设用地多少，节约多少，本来不挖潜需要700公里，但是经过挖潜就变成600平方公里。这还要考虑基础水平，现在建高层都可以建，这样配套公共设计不一样，现在要修地铁和轻轨，把财政的投资也要加在一起算投资。

潜力就是潜在的节约能力，能够算出来的，但是能不能实现就要有一套政策措施保障。

【提问】你这个题目我觉得是非常好的题目，也是现在的焦点问题。我觉得这实际上是跟城市结合一个概念，我觉得建立在合理利用下探讨集约利用。我有两个建议，研究节约利用这块从动态的概念上是非常重要，你节约利用是静态的概念，现在各城市要飞速变化这个要考虑。刚才讲到容积率，从土地部门来说就是闲置土地，这利用一个场地问题，你容积率高是建筑面积，但是这里面有闲置土地，这也是对你保量非常重要的因素？

【杨东朗】闲置突然在西安是很少的，因为这次规划回答的问题你必须要把不同阶段，比如说2015、2010年的数据拿出来。

【提问】我觉得研究城市土地节约利用，实际上为规划服务。

【杨东朗】谢谢！

【提问】从规划指标上住宅占多大比例，另外容积率合理的数据问题，你说3.5是单层还是高层。

【杨东朗】一般占百分之十几，西安之现在大概在20%左右。容积率不分高层、低层，我们招拍挂必须要把容积率公布出来，这个个人可以算出来，这个他自己算来决定。但是他拿是控制的，就是土地不能低于多少。我们个别批的住宅容积率有达到6和达到8的，他是通过把规划局买通了，这个后面是很麻烦的事情。

【主持人】下面有请国土资源部信息中心郭文华先生发言，他的题目是“新农村建设应融入土地节约集约理念”。

【郭文华】我国的经济社会发展已经进入了一个城乡统筹发展，实行工业反补农业这个阶段。我国广大乡村建设没有摆脱自然模式，村镇规划落村镇规划速度，我们军地出现不减反增，布局散条件差的趋势，通过闲置地越来越多，呈现出蔓延的趋势。

这样情况一方面对我国耕地安全带来压力，另一方面造成能源、资源的浪费，同时带来一定的生态环境压力，而且绵延农村居民点，也不利于基础设施提高。在十一五开局之年中央提出新农村发展战略，这必将有大量资金投入农村，这势必会引发用地高峰，作为土地管理部门应该做出一些政策来促进新农村建设。

首先我们为了分析清楚，我们对2005年采用了最新国土资源部统计数据对我国现状进行分析，发现建设用地按照新的分类标准从一级来说占到国土总面积3.3%，对居民点和工矿用地我们进步再进一步分析，这81.5%，农村居民点用地占到用地比例64%，其他所有加起来不足农村居民点一项。

我们对农村居民点用地进行了解剖，我们发现城镇化不断提高，而农民居民点不减反增，从理论来讲农民人口进入城市，可以顺利将农村用地置换出来，这不但会增加而且会节约用地，我们统计结果并不是这样，我们对1994-2005数据分析发现，1994-2004年农村人口减少9300多万人，城镇人口增长了1690多万，在城市人口增加的同时，农村居民用地不但没有减少，而且增加了190万亩，城市用地增加3200公亩，农村居民点非但没有减少，这也增加了，这是不正常现象。

农村居民点规模为城市的4.6倍，2005年底农村居民点用地达到2.49亿亩，城市为0.54亿亩，可以理解因为农村人口多，我们对人口比较发现，农村人口规模是城市人口1.4倍，用地是4.6倍，我们把90%目光锁定在农民居民点不足五分之一的用地上。城镇用地也存在很不集约利用趋势，我们更多的农民居民点用地占地的规模更大。

虽关注城镇的理由是在经济效益等方面比农民居民点更有重要，我们从集约的角度来讲农村居民点才是建设大潮。

农村居民点用地逐年增加，从1996年145平方米，增长到154，我的人口是采用中国人口统计年限的数据。城镇人口人均用地从69降低到63。总体上来看通过多年来土地管理政策的调整和执行。

我们看一下这么大摊子范围内用地情况如何。我们发现闲置用地规模接近城市用地。我们看一下闲置的类型，一部分农转非的人口，这部分人已经成为了城市人口，在城镇有自己的固定住宅，同时保持农村宅基地。

也就是说很多在40多岁左右，农村在这个年龄之前可以批宅基地，或者他过一段时间已经成为城市人口了。第二部分一种类型就是进城打工者，他一部分是季节性打工，他是租住性房屋，他在过节的时候往返。另外一部分是已经长期居住在城市，因为户籍的限制还是农村户口，他们已经长期的定居在城市，但是农村的住宅也保留着，这部分是一个闲置的状态。

另外，在农村盖了新房子，旧房子闲置，或者上一辈老人留下来的房子也闲置，在一些农村地方这些问题非常普遍，基本三分之一或二分之一都没有人居住了，这三个类型导致的原因我们认为是城乡管理体制不配套。

一些原因我们认为还是土地产权不明确，因此给农村宅基地流动带来了限制，导致大量的闲置，闲置的类型原因有了，我们对闲置的数量进行测算，中国农业大学一个教授他对全国上百个村庄上千户抽样调查结果，闲置数据大概占农村居民点10%-15%，我们根据开发农业规划对农村居民点潜力一项进行估算，居民点可以整理为耕地或者农地规模达到17.3%。

第二个方法按照流动人口，现在流动人口可以达到1.4亿，按照这部分人来计算，一部分已经长期定居了，这样来算闲置规模达到15.8%，前面说居民点是城镇的4.6倍，这样算下来农民大概是城市80-90%。

农村居民点数量大，规模小，布局散，条件差。2004年底各个自然村庄人口数从几十人到几百人不等，有的村庄规模小，基础设施条件也远远低于城镇水平，有关统计部门资料显示，目前还有很多村没有通公路，三亿人口饮用水安全问题还在解决，60%的农户没有用上卫生厕所，旧的问题还没有解决，我们新的住宅还是这样不断扩张，沿着交通干线蔓延，这对我们新农村建设投入资金之后改善也是带来了很大压力。

同时农村居民点占用的土地一般是优质的耕地所在地，这种分散的布局不但占用了一点数量的耕地，还会造成不良的环境影响。我们提高新农村建设首先把节约用地的理念融入到发展中。我不知道中央提出新农村战略是社会发展战略的转移，也是实现和谐社会的必由之路，这个一出台受到各方面重视，不但是国家各大部委，还是政府、研究学者纷纷发表了言论，政府部门积极的制订措施，表示从财政上支持，科技上保障，基础设施，农业、医疗等等方面都提出切实的保障的支持。

各个专家、学者也建言献策为新农村发展出方法，专家测算中央财政投入至少三万亿元，这不包括地方配套资金，根据投资原理，这一举动为相关企业制造五、六亿资金，这样新农村建设成为众多企业关注焦点，这些资金投入到农村必然引发用地高峰，为了防止新农村建设中出现新一轮圈地热，防止新农村建设不以卖地经营农村，国土资源部业面临新的挑战，我们要适应中央新的挑战，一方面要制订政策，一方面履行保护耕地资源的使命，这要求我们在管理制度上进行创新，促进土地集约利用，保护我们有限的土地资源。

在旧问题没有解决的时候新问题也就出来了，新农村建设出来地方上就出现一些新问题，盲目搞形象工程，盖一些别墅，给农民住别墅，又造成了土地资源不合理配置和严重浪费，这需要我们制订应对的措施，促进我们的节约用地。再次情况下我们对国外很多国家用地经验进行了借鉴，这里我介绍三个国家

我们认为美国是人口很少，土地面积跟我们相当，他也存在城市化，逆城市化问题，他对农村蔓延也很头痛，他从制订政策、规划采取经济税收的政策采取综合措施来抑制美国农村绵延。最值得强调的是在规划上联邦政府指导洲政府以及地方政府来制订规划，从综合规划，农业、林业分区规划以及投资的指导，还有划定城市增长的边界，村庄发展边界，以及运用税收的政策来激励，这些措施从一定程度上起到保护农业，而不抑制住宅发展的作用。

英国政府为了减少发展建设，对一个乡村绿地建设，他开始了一个棕地再利用，他目标把60%新住房建立在棕地上，缓解乡村的压力。他说耕地循环利用存在巨大潜力，他用税收政策促进复兴，这对闲置土地多的情况非常适用，也是值得我们借鉴的。

韩国新村运动大家也知道比较多，主要是从70年代初政府主导发起的，在70年代主要是政府发展农村的基础设施建设，到80年代初引导大家发展联合经营合作社，他新村运动大大降低韩国农村成本，加速现代化，从韩国成功经验来看，韩国政府在农业、农村基础设施中发挥投资主体和组织者的角色，对农村问题起到很好的经验，很多做法是值得我们借鉴的。

我们研究我国现状我们提出一些建议，我们认为应该发挥规划的作用，规划从各国经验来看都起到非常重要的作用，我们要统筹考虑城市、城镇和农村之间的关系，要统筹考虑新农村建设与耕地保护，人居文化环境关系，将经济发展基础设施建设，存容、村贸改善纳入基本范畴。我们同时要把农村建设用地减少跟城市扩张挂钩。

第二，发挥政府投资的宏观引导作用，我们有了好的规划政府可以在规划增加上集中的投资，这样减少浪费。

第三，充分发挥税收和金融手段，从各国经验来看，运用税收和经济的手段往往比行政的命令来得更有效。

第四，明晰土地的产权问题。虽然我们放在后面，这应该说是一个很大作用的制度，当然改革的进程写会很难，我们认为只有产权明晰才可以形式要素流动，才真正实现我们节约和有效利用。

第五，发挥土地整体作用，我们知道农村居民点闲置土地多，所以土地整理在新农村建设中将会有很大发挥空间。

总之在新农村建设当中，我们应该站在农村立场上，保护耕地的立场上保护基本农田不减少为目标，同时站在生态人居文化角度，放置在建设中对农村原滋原味生态保护，促进新农村建设发展，谢谢大家！

【主持人】郭文华的发言确实很实在，搞信息的就是对信息情况非常了解，从理论上说农村、城市一体化要挂钩，如何挂，这里面问题确实很复杂，由于时间的关系，我们今天上午研讨就到此结束！谢谢大家！

【主持人】我们下午的讨论会现在开始！下午有九位同志发言，因为发言人比较多，希望每位同志把时间压缩到不超过十五分钟。

我们首先请中国地质大学土地科学技术系吴克宁教授发言。

【吴克宁】我大概汇报高速用地的现状、研究、节约与实践。我们基本国策大家很清楚，胡总书记提出来按照节约型社会要求来探索国土资源新机制，全面落实土地管理政策，节约使用土地，我们温总理也多次提出这个问题，公路法提出要切实保护耕地节约用地的原则。

高速公路现在的状况，交通部最新统计到2005年，目前以后通车190万公路，高速速度已经40万公路，居世界第二位。2004年底国务院通过国家高速公路网规划，规划在未来20-30年，我国高速公路网将连接起所有省会级城市、计划单列为83%的50万以上城镇深口大城市和74%的20万以上的城镇。

公路用地对经济增长的贡献是显著的，平均而言公路建设用地每增长一个单位可以拉动经济增长的幅度为0.68%。14个主要公路大国当中，中国实际承载力非常低，2003年每公里13.2辆，只有印度排在中国之后。我们现在提高使用效率，提高集约化程度应该从承载能力的提高来测算。德国排在第一位，倒数第二位是中国。

中国只达到了美国的38.46%，德国的7.39%。公路用地的范围，宽度等于路基宽度+两侧路肩宽度+两侧边沟宽度。

公路占地情况1993-1995，一个是占用土地，一个是占用了耕地，这个量比较大。从1949年到2004年公路占地变化也是很大的。各类用地变化情况也是不一样。

高等级公路就是二级和以上占用的比例也是越来越高。高速公路建设占用大量的土地，因为他是全封闭，全立交所以占用很多土地，一般来说每公众3000万左右，一般四车道是二级公路3到3.5倍。

土地经济学的稀缺性原理，第二个建设用地管理制约原理。我们按照28号文件叫占耕地按等级折算，截止到目前已经验收18个省，20号在顺义也验收了。

节约用地的实践，实践一般在公路的设计阶段，也就是在前期阶段要注意路线的走向问题，这条公路如何走，提出几条选举方案，在这个过程中对整体技术进行分析，把占地好坏，占的是耕地好坏都要进行对比。

总的历程缩短一公里对高速公里可以节省70-80亩。我们规划大纲提一句话，我们报地的时候占地要用可选方案，尽量少占土地和耕地，这次已经在规划当中提出来了这个问题，但是没有提到质量，还是只是说数量。

设计阶段一般是初步设计，定测施工图，我们举一下开封高速公路。开封到郑州先修的，完了之后到洛阳后修，这个老310国道，这有贯通东西的铁路，最开始方案设计这条路是要在南边，为了少占耕地设计在黄河沿岸在北边，因为黄河背河洼地都不是太好的田，这边都是黄土丘陵的好土，总体走向最后决定在这线来走。

关于节约用地的措施，线路定在原310国道以北沙岗地比较多地带，这样会少占好耕地，又可以改变种地产田。在黄土沟壑区，应尽量利用土地。

公路施工设计阶段，一个是填方，我们做土地整理说土方不合适，这个数量也要减少最低程度，也是要少占地。借土方要尽可能占用山崖，少占平地，通过这个措施还可以造地还田，对于临时用地，比如说搅拌场这些要控制，因为这个牵扯到复耕问题。

土源与土场的选择。在距离中心两侧200米以外换层取土，避免了路修成后两侧成河的现象，同时保证不损失肥沃的表层土壤。增加某些标段的土方运距，有针对性地取掉大沙岗、大沙丘，以增加耕地面积。

桥和隧道的建设节约用地。对各处互通式立交桥做了多方案筛选，以确保节约用地。举一个例子，在郑州附近一个互通立交桥的比较，得出结论采用最佳方案。

黄土地充沟和黄土源路段。采用高教桥方式避免大开大挖。粉煤灰做路基，在开封至洛阳段，沿线地下水位普遍较高，多为高产稻田，施工中采用80万立方米粉煤灰作为填筑路基的材料。

粘土包边。为了防止冲刷也节约了耕地。关键从国内高速公路用地分析结果表明取土用地占整个高速公路二分之一，他的节约合理用地重点和关键是取土用地，这部分采取措施得当可以达到动态平衡。

施工过程中节地模式，我们总结了不同的地貌类型，比如说东部沙丘和岗台地的模式，另外是冲积平原模式，还有黄土沟壑区的模式。

我们在冲积平原去要适当加深开发深度，挖鱼塘，调整结构为农民增收。平原地区都是稻田就挖鱼塘养鱼。黄土丘陵地区也要缩短线路长度和挖方量。

据统计，此段高速公路的建设中，共改旱地为水浇地12.20亩。公路建成后要及时借方、弃方占地耕复耕。管理措施第一个准备阶段，从征地拆迁开始国土部门和公路建设部门就要摸清怎么能够节约土地，宣传发展工作。实施阶段要签合同，国土部门和建设单位要在取土和村民组签合同，确定方向、范围绘制平面图。检查验收阶段，这个是先规划设计，最后看看是不是达到水浇地或者一般耕地的要求。最后推广阶段，推广到安阳，郑州、许昌京九沿线都推广这个措施。

不同的区每一个郊县市他节地等等各个数据都很清楚。最后可以起到非常好的社会效益和经济效益生态环境效益。

结论，要从土地国情出发，国土部门和公路建设部门要合理节约用地，实现土地利用管理方式转变，谢谢大家！

【主持人】吴教授给大家介绍高速公路如何节约土地，这深化节约、集约用地新思路，下面请各位提问。

【提问】我看前面有一个数字说公路占耕地面积的4.4%，这个耕地面积4.4%是用什么做基础的，如果是全国总耕地面积呢，还是建设用地中的试点城市呢？

【吴克宁】总的土地面积有一个数据，占用耕地是多少，其他是非耕用地。

【提问】刚才说公路增常一个单位可以GDP增长0.8%？

【吴克宁】这跟GDP的比值看的，集约、节约专题里面有几个省也是这么做的，发现很多公路用地相对来说虽然对公路增长非常大，但是承载力还有待考虑。

【提问】请问吴博士你谈到了高速公路选择在陇海公路的北侧，路在选择上通过什么手段来选择，是一般现场调查，还是通过遥感技术。

【吴克宁】这个提出要求之后主要由公路设计部门来选线，觉得他们选线我们分析以后觉得合适各方面原因，他们当然用了卫星摇杆数据，他们还实测了，发现北边地差，南边是好地，最后选的是这条路线。主要是公路部门设计阶段这么做了，按照大的原则来设计的。

【提问】我家乡面临黄河边，黄河水会不会对高速公路造成影响？

【吴克宁】这个还差很远呢，一般不会受到洪水的影响。

【主持人】谢谢吴博士！下面有请中国地质大学地球科学与资源学院博士生余星涤演讲。

【余星涤】各位领导，各位来宾大家好！我今天汇报的题目是“矿产、突然资源复合循环利用体系构建初论”这跟我做的一些调查有关，我现在来讲一下这些背景。

政策背景大家都是很熟悉的，首先中国矿产资源供应形式严峻，45种矿产中只有19种满足需求，21种小于需求，5种短缺，我们石油、铁矿石等对外依赖程度非常高。我们现在要加强资源的勘察和开发工作，为工业化提供更多资源，这是一个很大的矛盾，首先我们的建设需要工业的血液，需要矿产资源，另外耕地资源非常短缺，要求在十一五规划期间保持18亿亩耕地保有量。比如说GDP每年平均增长7.5%，在这同时保证GDP稳步增长，现在国务院又出台了有关文件，04年还有包括最近不断的出台文件，我们现在耕地保护形式非常严峻，有一些占用耕地的势头是很难遏制的，在这种背景下我认为矿产资源和土地资源在资源系统中是整合的，一个综合的系统存在。当我们管他用他的时候一般以单项资源的形式来利用和管理，在这个过程中存在一些不整合的问题，流程之间衔接不好的问题，会造成资源的浪费。我认为建立符合循环体系是有现实必要。

首先矿产资源开发与耕地保护是有规划协调必要，独立工矿占地比例1997年只占到新增建设24%，到2004年已经达到47%。第二，矿粮复合区的概念，中个中央电视台和一些新闻媒体也用了这个概念，现在矿和粮食主产区面积非常大，影响非常深远。在这个方面的过程中，要进行协调，不然是要矿还是要粮，这个要协调。

矿产资源开发和黄金保护存在资源开发外部性协调问题，压占土地：586万公顷，破坏森林：106万公顷，破坏草地：26.3万公顷。

矿业权跟土地使用权法的协调，我们国家是两种所有制形式，我们是公有制向农村集体所有，全国94.2%的耕地，86%的园地，76.7%的工矿用地，多数矿业用地的取得方式：征用，这引起了各地非常高的关注，而且征地越来越难，距现在31号文出台征地成本将增加一倍。在开矿来说这个应该矿业权应该优先，但是这存在法的协调问题。

矿业开发与农村劳动力转移工农业协调问题。矿业城市人口占当时人口3.1亿，国内总产值37.3%，农村参与采矿劳动力600万。城市化平均每年增长1.1-1.5%，意味着城市化每年1000万-2000万人口进入城市，现在农村参与采矿劳动力每年有60万，说明矿业开发吸引农村剩余劳动力能力非常强。我个人认为土地资源和矿产资源的关系实际上暗含着三农和四矿问题之间的关系，这也需要更加深入研究。

矿业跟矿产转型的协调。现在10%以上的矿业城市资源枯竭，440多座矿产涉及到闭坑。300万矿工，近1000万家属工作生活受到威胁。我认为土地利用结构数据是非常敏感的，而且可量化比较容易掌握的一个指标，可以在指标体系里面起到很大作用。

二、矿产、土地资源复合循环利用的基础。自己资源开发利用的历史观，远古时期以野生植物资源为主，我们现在所重视的就不仅仅是原来单项资源利用，我们要求综合可持续利用，开发利用历史观告诉我们，先是从地上到地下，现在是全方位系统的利用，我们整个趋势告诉我们这是一个单项到综合不可持续到可持续发展国家，我们应该跟随历史的潮流。

自然资源开发系统观，这应该存在两个方面，在跨流程整合过程中矿和土地是可以跨流程整合的，而且城和乡之间也可以跨流程整合，这就是解决不协调方面的问题。矿产不能流动，土地不能流动如何循环起来，我认为在物质上面也许是不能循环的，但是在资本上至少是可以循环的。

自然资本循环增值观，自然资本在99年世界银行提出了这个概念。我们先看马克思你们资本循环三阶段，先是货币资本到生产资本到商品资本，这样形成循环过程。我认为自然资本也必须经过这三阶段才可以让它循环起来。在目前自然资源已经短缺的情况下，靠自己再生能力已经不能够满足人类需要，所以需要人造资本和人力资本投入进去，增加自然资本增值能力，这个是作为货币资本投入的。

虚拟自然资本，我认为是可以通过虚拟自然资本来实现资源跨流程整合，现在实际上土地出让，还有采矿权，还有探矿权出让，出让实际上是一种权利，而不是物质，他出让你占用这种物质和支配这种物质的权利，这种权利实际上就是一种虚拟的自然资本，通过这种虚拟的自然资本来实现自然资本的循环和增值。

矿产土地复合循环利用体系框架，自然资源综合体，这是原生态的。土地资源和矿产资源作为单项的资源，从综合体里面被我们利用，我们做比较好的而且接受的概念就是土地资源的可持续利用，和矿产资源的综合利用，还有一些是矿产资源循环经济，叫循环利用。

如何让它符合起来，我认为可以通过对资源、环境、经济、社会一些综合评价，在综合评价的基础上保证它开发正效益能够抵冲他的负效益，能够赢利的时候给他一个准入。在一个小范围内由于资金，还有游戏规则的保障，可以保障在小范围内矿区土地复垦，还有对资源补偿和生态恢复。

如果说矿区足够大，因矿建一个城市，或者说融合到原来一个城市，变成一个矿业城市定位以后。矿业开发必定带动基础设施建设，当这个达到一定程度以后就会产生发展弘历，这个形成了以后各种要素资金、人流、物流投资进行以后，肯定达到规模效益会带动土地资产的增值，我们就利用土地资产增值之后投入到矿区土地复垦，还有多元化的发展，放到这个里面去，让它不断的循环利用，土地增值形成的发展弘历，以保证矿业城市在矿没有了，之后还可以发展下去，当然土地增值不可以承担全部城市转型的任务，我觉得应该有所贡献。以前有人提出来资源拐点，就是资源城市转型拐点问题，你要及时利用城市发展高峰期。

怎么样显示矿业投资带来土地增值的过程，他矿业投资得到的正产品，他的目标产品，目标产品是逐年上升的，土地利用变化对土地利用结构的改变是矿业投资正的外部效益表现是中间产品，这60年是很少的，现在到96年已经有详细的数据了，在96-2005年农用地有所下降，2005年建设用地有近三倍增长。

目前05年是7000多万元，房地产投资现在也是非常火爆，可以说一房难求。投资合理回收这里面涉及到一个问题，首先是划拨土地使用权价格的评估问题，国有大中型企业投入了以后土地要求开发成本的回收。其次，独立工矿区与位于市政区范围内的工矿用低价格评估有区别。国有土地租赁金的计算。征收国营农场的土地补偿和安置补助。成本法计算划拨用地价格和政府公布的地价之间的公布。

希望在场的专家如果有高见可以给我指点一下，谢谢大家！

【主持人】他介绍了矿业和土地资源复合循环利用的一些新观点。下面大家可以提问。

【提问】刚才你的数据是从什么地方来。

【余星涤】我们是在中国土地科学之类的文章中取出来的数据。这个是公开发表的，大概在02年左右，我的论文后面有参考文献出处。

【提问】您在意见当中阐述了矿产资源和土地资源可以复合循环利用，在很多情况下矿业和土地资源是有矛盾的地方，我举一个例子，在挖矿同时造成地标塌陷等一系列问题，已经影响地原有价值，在这种情况下如何循环利用。

【余星涤】我主要针对就是这样的问题，因为原来开矿以后彻底造成别的要素没有办法利用，我说符合循环就是矿拿走以后可以保证别的资源再利用，就是矿区走了以后土地资源还可以再利用，或者说表土移动了，但是位置还是在那里。所以矿业开发要进来，就要保证我环境保护，生态平衡，要保证资源可持续利用。

【主持人】下面请北京北运河土地管理有限公司葛胜平先生！

【葛胜平】首先感谢中国土地协会给我们这次机会。我们公司主要是政府成立的关于土地收购储备开发公司，我们这篇文章是讨论在内部公司网上的，我们公司资金投入我没有引入进来，我从表面上做一个分析。

现在土地一级开发仍然采取政府委托代理的方式，授权让土地一级开发公司进行土地整理，然后挂牌上市，大概是这样操作方式，这当中存在着很大问题，因为土地一级开发资金投资非常大，另外周期长，这样存在风险大，我们主要探讨具体操作当中产生的分歧。

土地资本，对土地开发公司来说土地更表现货币的融合性，我们必须把土地当成资产和资本来看待。土地物质要进行资金投入，像土地分类当中把没有利用地进行资本投入之后变成城市建设用地。

我们国家土地征用当中有一个历史过程，从原始土地储备到政府到土地需求者。从计划经济到市场经济转变过程中三种有三种转变模式。

目前土地首先由政府按照建设需要进行征地，各个城市采取土地对储备中心的计划，政府采取委托的关系，委托地方土地管理部门，特别是土地储备中心来委托一家开发公司进行土地一级开发，之后进行上市交易，之后到土地使用者这样的状态。

整个征地过程当中为收购、置换、征地之后一级开发到土地储备、挂牌上市。目前土地市场有两大部分，我们说土地一级开发，二级开发，二级开发就是房地产开发，土地一级开发就是从土地征用、存量、整理收购过程当中出让之后到土地二级市场。

中国储备中心有三种模式，一种是上海模式，一种是南通模式，一种是杭州模式。上海模式政府主导，以市场机制为主要机制，市场化程度比较高。杭州模式也是政府主导型。现在大家比较赞同南通模式，1998年南通建立混合型两者兼备的模式。

通过收购储备、开发出让，这主要以招拍挂三种模式。土地开发流程引了北京市，因为北京市搞了一级开发流程。在我们实际操作过程中给土地一级开发公司带来很多风险，在报批过程，时间，资金的沉淀，以及资金利息。

资金来源主要是由政府贷款，银行贷款，国家土地出让，还可以探讨做突然债券，土地股票。之后进行土地开发、出让，之后税收、土地收益的分配大概这么一个循环。我们为什么要分析，我们要知道公司将来资金运作情况，我们是按照这种模式。

因为土地一级开发需要资金量比较大，我所在公司负责北京通州新城，城市核心去的开发，他一期工程19平方公里，整个投资规模是500亿，他资金量需求非常大，我们划了七片土地，所以我们要把每一个渠道都要摸清楚，这里面还存在很多风险，我们公司目前确确实实碰到很多问题，从风险角度来说有经营风险，财务风险，流动性风险，利率风险，政策与法规风险。

在这里我提出将来规避风险，就是控制财务风险，扩大融资渠道，制订土地收购计划，提高土地储备运作模式。我的报告到此结束，谢谢大家！

【主持人】葛胜平同志在报告是我们国家很现实褐土出的问题，现在紧缩地跟，紧缩银根对土地中心生存和发展影响非常重大，他以北京北运河为例，我们在西安开发的时候也是这样，他有一个三期规划15平方公里，大概这个投资就得40亿，从国家银行贷款第一次贷款6亿，从其他银行贷款很难，最后通过各种关系资金也是很重要问题，他收购储备中心比如说贷六亿，但是修了几条路没有修完，比如说开发商要买100亩地，他钱一次性打到，但是我们不敢收。现在2004年12年签定合同，我们把钱收了，现在遇到新政策说，你住宅要规划6月1日之后90平方米以下占70%，这样人家不干了，还有面临一年不开发出让地价20%，这里面也有招商引资和土地储备按照政府规定把农民地变成国有地，而且政府还要变成熟地才可以开发出让，但是我们很多土地储备中心还是处于计划经济时代，给农民钱想办法给，但是没有把地变成熟地，我觉得这个风险还是很大的。

【提问】从你机构的名称上来看到底是什么性质的公司，管理是行政职能，我想问你是什么性质公司。第二个，收购储备你用大量篇幅谈了收购、征收，似乎收购储备主要来自新增地，这些国家法律和政策允许吗？

【提问】我们国土资源部说新增耕地不允许储备，你对这个问题如何理解，如果说北京市一级开发，其他城市来学北京，你对一级开发感觉是不是有问题，因为专门派了一个学生做论文，所谓一级开发就是政府委托土被中心向你们有资质公司进来，连整地、拆迁这些弄完之后资金是8%的利润，2%的管理费，但是后面还要招拍挂，我感觉很多一级开发的业主都是看中这块地才搞，如果后面招拍挂被别人拿走了，这种情况是不是很少，还是加招拍挂还是你们地。

关于融资问题，政府不让融资了，另外抵押贷款必须有土地证，你们也是临时的，你们考虑没有考虑走信托这方面，比如说发行债券融资，这样利息率比存银行要高1-2%可以卖出去。

【葛胜平】我们公司是正大置地和政府的一个公司，到目前为止应该是一个咨询公司，现在政府没有授权他一级开发。关于征地问题，在北京特点复杂，北京有一个土地利用规划，每年计划是6000公顷，一分每个郊区县一分这个项目可能要持续七到八年，因为十六平方公里什么时候科一批下来，就是七块分下来也是很难的，按照以前思路这个项目可以很快启动，到目前为止一点起色都没有。

新增土地问题，我们新增地很少，大部分是旧城改造，还有部分农用建设用地，还有一些水利河滩地，我们公司整理是在北运河两边。关于土地一级开发和二级开发招商引资当中碰到什么状况呢？长江实业从去年开始到今年给我们三块地，大概3000亩，谈了一年了，一点实质性质都没有，这里面有土地证问题，他投资钱进行一级开发，他二级开发可以不可以参与，这是任何人回答不了的，于是一级开发很难预期到，这里面问题确实很多。

【主持人】下面有请河南省安阳市国土资源局调查员张文祥先生报告。

【张文祥】各位代表今天我交流的题目是“坚持以人为本利用土地，建立新型居民住房制度”，不当之处请批评指正。

一、居民住房价格是急需研究的重要课题，改革开放后，各级政府对居民住房制度进行了改革。经过改革大大改善了城市居民的居住条件。无疑，城市居民住房制度改革的方向是正确的。

但是，在商品房经济的发展过程中，出现了房地产价格上升过快的现象，其中一些人甚至用一生的劳动和节俭也不够买一套住房，因此这成为热点之一。

近年来国家有关部门出台了政策，适度降低住房、房地产价格，但是有不少城市不断出现反弹现象，为此我们要坚持以人为本，坚持诚实，对国有土地的所有权和使用全进行深入研究，提出了构建新型居民住房制度的思路，使居者有其屋。

二，房地产价格升高的原因。居住房地产价格的不断攀升，社会上引起了强烈的反响，许多居民认为房价高是因为开发商牟取暴利造成的。而不少开发商却说高价房地产是政府拍卖土地造成的，众说纷纭高价房地产究竟是怎么形成的呢？应对房价成本的构成和市场走向进行客观的分析。开发房地产价格=土地取得费用+建筑安装费用+利息+税费+利润+权益，有这六项组成。

土地取得成本+建设安装成本+ 利息+税费以上四项就是我们同上所说的房地产开发成本+权益（地方政府在拍卖招标挂牌中的权益）+利润（开发商利润+建筑商利润+倒卖商利润）世界上房地产价格之所以攀升，一般成本价格尽管升高变化不大，主要是地方政府和开发建筑倒卖三商获得的高额利润造成的。

其中前四项是房地产开发的全部成本，包括新征集体农用地费用，或者存量土地拆迁费用，房地产价格升高主要是后两种因素造成的，一是权益，有一些地方政府通过征用农地和城市拆迁获得的土地经过招标、挂牌出让获得高额收益。

据调查：我们大部分地区，所开发建设的砖混结构住房，每平方米的成本在700至1000元左右，销售价格却上升到每平方米1200至2000元左右，大城市和经济发达地区虽然房地产开发成本有所增高，但是房地产价格甚至高达每平方米6000至10000万元左右。

三、由政府建造公益性居住房地产

（一）国有土地资源的内涵。所谓“国有”就是国有土地属于全体公民所有，土地资源具有自然属性，公民共有共享。

在较为完善的社会主义市场经济体制条件下，股份制企业属于股东共有，按股分红，体力和脑力劳动取得的利益属于私有。合理配制土地资源，兼顾效率和公平，才能促进社会主义和谐发展。

因此，在城乡土地一体化管理中，对土地资源的分配和农民依法无偿获取宅基地一样，城市居民也可以按规定、获得一定面积的划拨国有土地权获得住房用地。

（二）建立城市公益性住房制度。

所谓公益性住房是由政府划拨一定面积的国有土地使用权，进行事业型无利润开发，以成本价格按居住面积标准出售给城市居民的房屋。公益性居住房地产的价格完全由政府掌握，其价格必降无疑。

也就是说政府实行零出让建造商实行零利润，利润光剩成本那一平方米的房子大概也就是3000平米左右，在内地一般几百块钱就可以了。

（三）实行工艺新住房是房改的深入。我们不考虑房地产价格因素，多年的实践证明实行福利分房房地产开发少而慢，绝大多数人住房短缺的问题始终没有得到解决，针对房地产市场出现的弊端，谈到新型居民住房者获得住房这是房地产的因素。

四、靠调整税费完善商品房运行机制。政府在征用土地时应分为公益性和商品性两类。在商品房地产开发中大量征用农民集体土地，征地成本远低于城市拆迁成本。城镇规划区内征用耕地的价格=土地补偿和安置补助费用+区委因素上升的价格。

现在土地法规定土地补偿和安置补偿最高不超过30倍，这个我觉得依据不充分。在规划去内除了对农民的补偿财政成本投入要更大，一平方公里要几个亿，如果还按照对农民的补偿对财政的投入不算数了，城市拆迁城市存量土地要比新增耕地高很多，这样情况下保持耕地是很困难的。所以在存量土地和新增耕地和特殊区位的存量土地是一样的价格。

合理增加商品房开发中的税收。一些开发商、建筑商利用土地资产再各自运用过程中获得较大利润，一方面应保留其合法利润，另一方面对于一些经营中获得的暴力应开征暴力税，对于房地产的投机行为，随着公益房的建立房地产炒卖会逐渐缩小，为维护房地产秩序，政府应禁止房地产倒卖行为。

适当征收商品住房的超占面积税。在规定面积内的公益性住房每个居民只能一次性享有，其超出公益性住房标准的面积应按适当的纳税额缴纳超占面积费，对面积过大或两套以上商品住房，特别是别墅应实行累进税率。

合理进行国有土地收益分配。因为国有土地收益归全体公民所有，应全部上缴财政、列入预算，主要用于基础设施建设和基础教育、医疗、住房保障级城市失业职工、贫困农户救济等公益事业。

五、建议国家修改制订公益性和商品性的房地产法律法规。建议修改和制订有关法规条款，建立健全住房改革中公益性住房和商品性住房的制度，并结合实际制订具有可操作性的实施办法，建立公益性住房和商品房并行的新型住房制度，使不同收入人群群体的居民都得以实现。绝大部分中等收入的家庭购买公益性的住房，仅需支付住房开发的成本价格。二是收入较高的富裕家庭，可根据经济条件，购置较大面积的商品性住房，并逐年缴纳住房超面积税。取得合适的住房，“三全齐美”何乐而不为？谢谢大家！

【主持人】我们下面是提问时间，欢迎大家提问！

【提问】我问一下刚才您后面加了一般土地取得成本各方面没有说到最后有一个权益，我觉得土地取得成本已经包括政府土地的权益。

【张文祥】平时开发先征地之后交税，之后利息，但是实际操作过程当中这个共识并不是完全这个公式，我把开发商和建造商和在一块了，我算一下一般600、700块钱就可以，像大城市超不过2000-3000块钱，为什么涨到很大呢，这开发商大概可以赚30%左右，建造上可以赚到10%左右，再加上倒卖。我们把开发商、建造商利润去掉，政府不要在赚了，这样人人都能住上房子，这得先限定一定的面积，应该全国有一套方案。

【提问】对住宅用地法律上还有有明确的限制，最近国务院31号文有一个答记者问，按照新的八条工业用地两上涨40-60%，而对房地产供地基本没有影响，因为房地产用地来自于招拍挂，这本身招拍挂就是房地产取得的成本，而征地的成本不包括在这里面。以后房地产供地主要是来自于存量，现在就是要挖潜力，不能在新增地招拍挂。

【张文祥】作为商品房来说不能十亩地满100万或200万，搞工业化住房十万块钱就十万块钱给，不要造成新增耕地十万块钱，你拆迁得100万，意思说不能乱占耕地，还要乱占耕地，为什么解决不了这个问题，就是因为价格差距太大。如果法律上修改你征一亩地也是100万，他就不乱征了。

【提问】你这个运作由谁来牵头？

【张文祥】运作还应该由政府牵头，土地部门具体实施。

【主持人】感谢张局长精彩演讲，下面有请北京市土地权属登记事务中心科员纪成旺先生演讲！

【纪成旺】主持人，各位专家，各位朋友大家下午好！我在这里感谢中国土地协会和北京土地协会，一方面让我们得到这个难得的机会，另一方面他们负责任的工作态度，我再一次表示感谢！

我今天要讲集体建设用地确权的几个基本问题。我首先讲农村土地全书问题，第二，土地使用权设定问题，第三集体建设用地确权问题。

土地使用关系混乱，表现为违背物权法定原则任意设定土地使用关系。我们从协议约定情况看，实际上也形成了不同的权利形态从转让协议来看直接涉及到了土地使用权问题，租赁涉及到土地租赁权，征地涉及到土地所有权。这跟我们国家关于土地方面权利转让规定是相违背的。

所以说我提出一个问号，约定的使用关系未必等于合法使用关系，也对后期单方违约埋下隐患。也很多村委会把土地租赁给用地企业，可能土地增值速度比较快，所以过了一两年觉得这个价格不合理，就可以通过增加把企业赶出厂房。

产权管理水平低。根据国土资源部统计到2005年末，我们国家集体土地所有权覆盖率仅仅为51%，集体建设用地登记发证覆盖率要73%。从调查情况来看，现在关于集体土地的地级调查从全国范围来看进展比较慢，现在信息技术条件下对调查技术这方面来说解决比较好，由于传统的调查模式和工具，就一些表格的设计和具体的工作环节并不是非常好，所以导致工作进展过程中遇到比较大困难。

土地确权难度大。一方面原因在于土地使用关系混乱，另一方面在于农村土地产权制度不完善。在征地过程中老百姓应该得到的利益可能就无形的在征地环节中被消耗了。产权制度虽然现在不完善，但是不少人对这方面进行了研究，关于确权方面文件在1995年国家土地管理局颁发了规定。

大家知道土地确权实际上是地方特色比较突出，不同地区民情和地价不一样，所以确权没有地方法规作为依据是比较困难的。

通过我们大量调研发现租赁协议规定的时候是五花八门的，比如说租期方面有五年、十年，二十年甚至更长的都有，这存在一系列问题。如果现在作为政府的确权人员，这块土地是承包经营关系或者是租赁关系，他有协议，他跟村委会和用地企业有协议，他写承包期限是50年，我想问这个土地应该确定给谁？因为现在合同法里面规定不动产租赁期限必须在20年之内，超过20年法律不予保护，在土地确权过程中我们要把土地确定给出租房，显然承租方利益得不到保障，我们给了承租方，实际上出租房好象在法律上也站不住脚。这需要一个统一的规章和法律来规范。

我国农村土地产权制度还不健全，一定程度上阻碍了农村土地资源的集约和有效利用。解决途径：一方面在于构建一套完善的土地产权体系，通过立法明确土地产权对应权利主体的资格，客体范围和全民利益关系。另一方面处理历史遗留土地问题。

二、土地使用权的设定问题。土地所有关系和使用关系的分离是我们社会经济发展的客观需要。土地所有权禁止买卖，规模经济效应、生产要素流动要求土地使用关系分离。《宪法》第十条规定“……土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第九条也作了相应规定。

宅基地使用权和集体建设用地使用权是两项独立、并行的权利。宅基地不允许收益性使用，权属状态比其他集体建设用地更为稳定、有效地实施管理。《物权法（草案）》易亦对“宅基地使用权”专设一章。

公益性集体建设用地专设使用权的观点不妥。用益物权是具有可交易特性的物上设定的权利；公益性集体建设用地不具有排他和交易特性；公益性用地的财产所有关系通过所有权表达。

三、集体建设用地确权问题。土地确权：是政府机关依据法律审查并确定某一宗地的现状土地权利人、土地权利类型的过程。

集体建设用地的确权难点及演化趋势。现行法律对集体土地的使用和流转做了一定限制，《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设、需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”第六十三条规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。以“疏导”的方式实现对集体土地的管理。

集体建设用地确权几点原则，无尽亲用原则；依法原则；尊敬历史、面对现实原则；保证社会安定团结原则。各个地方由于国土资源管理差异性，以地方制订实施办法的时间表更有利于当时者原则。谢谢大家！

【主持人】这个现在是非常重要的，也是土地管理局的热点，也是社会关注的热点，我们下面休息十分钟。

【主持人】各位代表我们下半场报告现在开始，有四个报告，时间比较紧张，所以我希望后面的人员按照报告的要求，最好可以提前一点。

【李二福】在这里我跟大家探讨一下在宏观调控中创新住房供地保障机制。为什么谈这个问题，尽管一些专家、学者对房地产业作为国家支柱产业有不同意见，但我认为房地产业目前关系到国计民生的大事，也是宏观调控当中难点也是热点，目前在国家宏观调控中没有比房地产再热、再难了。

一、房价走高深层次原因是住房供地际直问题。全国70个城市房价上升了5.7%，郑州八月份房价上升了16%，达到每平方米3005元。说白了按照目前郑州人均工资收入1.2万元，需要27年不吃不喝。房地产价格走高很多原因，大家认为普遍原因就是供求关系失衡。有房地产市场监管问题，也有土地部门管理问题，我们反思一下内部的问题。

我认为房地产走高的深层原因是住房公积金问题，首先管理行政缺陷涉及到公积金良性发展。垂直之后把我们引导班子成员档案背走了，而中层领导干部由当地人才流通管，究竟听谁的出现了问题，这个管理上有缺陷。在其他体制上停留在不上不下阶段。

现在政府应该在公关管理上监管上下工夫，而且在房地产市场中他承担主体决策，从招商引资一直组织房交会地交会，他把没有下发的职能没有下发。

土地储备，按照中央16号文件，有条件地方可以实行土地收购制度，这个我不反对，对增加调控能力，但是垂直以后基本上收购处理库成为第二财政的资金储备库，我需要点一次有个别地方的储备中心没纳入垂直系统，单为一体，担负一些重点工程征收、征用、开发实行封闭。所以土地管理部门认为他在无形中变更了土地局第二。

第二个原因，没有适当住房主渠道，有嫌贫爱富的现象。用到住宅功利体制上应该有一个规定的主渠道，现在主渠道是不明确的。一般政府重视招拍挂，买商品房供地，在房地产市场有嫌贫爱富的倾向，商品房买卖中大部分是高收入者，中低收入者二、三十年才可以买一套房子，他还不要吃喝了。很多穷人被放在一边了，我认为这个跟中央科学发展观是违背的。

按照系统学原理告诉我们，住房这个体系保证有三个要素，第一政府，第二开发商，第三是银行，三个机构之间应该有互相影响，互相制约的关系存在。目前房地产价格走高，我认为很重要原因这三者之间有一个都在追求利益最大化。在开发商追求经济效益最大化，他有一高一矮的现象。冯仑说房地产利润平均在26.6%，实际上在各地有40%、50%甚至80%之多，但是在纳税上是个矮子。00年到04年十大暴力行业首屈一指的就是房地产业。银行方面：资本市场不发达，导致投资与投机并存。

二、激活存量土地、为住宅供地开辟自动保障主渠道。1、郑州市建成区存量土地挖潜概况：土地挖潜历程；城中村呼吁改造；楼市需求潜力。2、城中村改造法律依据及政策。3、城中村改造实践。改造模式：一是内部融资受让模式。二是开发商通过招标受让直接介入模式。改造成效：一是完成五个现代化商住社区。二是依法征收、征用了部分集体土地。三是收购了国有土地、解决部分中低家庭的住房需求。四是商住地价同周边的省会城市相比处于低水平。

三、立足创新、建立政府住宅供地制约，均衡保障体系。观念创新、用科学发展观代替重工轻农征地观、“嫌贫爱富”供地观。科学发展观是观念创新的出发点；学习穷人经济学和宏观经济知识、确立科学发展观；观念创新，创新发展模式。

体制创新，用集中管理体制代替分散经营体制。强化土地收益分配机制和管理体制，遏制盲目扩大征地规模的冲动。土地储备中心应该依法列入省以下国土资源部门垂直序列，并信息公开。根据不同住房用地性质和家庭收入，采用不同的供地方式。

机制创新，用市场几个代替政府行为。除按《通知》中规定的调整五个利益机制外，建立“三制、一清单”制度。

管理创新，用社团组织法律、技术服务手段，代替政府包揽一切的行政管理方式。深化行政审批体制改革，推进管理创新。

发挥社团组织三个作用：提供服务。一是房地产信息发布。二是房地产中介服务。三是以遥感技术和电子商务为主要内容“金土工程”服务。四是举办地博会。五是协助政府做好被征地农民就业培训和社会保障工作。

反映诉求：1、反映征地双方权益者的诉求。2、反映规划委托者诉求。3、反映税收双方诉求。4、反映审计委托需求。

我们要解决这些问题要建立诚信体系服务档案，对不诚信的服务机构挂黑牌，以保证社会的诚信，谢谢大家！

【主持人】刚才李先生从三方面阐述了宏观调控中创新房地产规律的一些思考，最后从四方面解决创新建立保障体系。下面请浙江省嘉兴学院副教授张建华先生作报告！

【张建华】各位领导，各位来宾下午好，非常感谢大会给我这个机会，我来汇报一下有关农村宅基地集约化利用的新机制探索。

嘉兴市位于浙江省东北部、上海、江苏、浙江三省（市）交界处，长江三角洲也经济发达，这带来问题就是说工业比较发达，这之后很大乡镇企业包括农村农民富裕，很多农村农民到城里面买房子，这样对农村来讲出现了宅基地大量闲置。这之后对嘉兴市来讲遇到了一个问题，你要招商引资没有新增的建设用地来支持引进来的企业，这种情况下嘉兴市考虑到怎么样想办法通过农村宅基地复耕工作作用建设用地指标补偿不足。

在复耕过程中尽管工作开展了，但是不是很顺利，主要原因是什么？我们分析一下就是说现在农村宅基地规定只能自用不能流转，这个制度不可以适应经济发展，不能流转导致了许多分散农民不按照中心城镇居住，另外进城之后老宅没有人住，他认为还给你集体也没有好处，再说这也是合法得到的，我退给你也没有什么好处，不退村一级对我也没有大的制约，在这种情况下造成宅基地的浪费。

首先来说宅基地面积严重超标，在03年全市人均宅基地达到166平方米，超过了省级标准比较大，浪费非常多。我们想办法进行复耕，把人均宅基地控制在120平方米，我这里面可以腾出多少耕地大家可以算，总之这个潜力可以挖。

市郊农村出现大量“空心村”农民富了之后就不愿意住农村，毕竟生活环境比较差，他愿意跑城里来买房子，这样原来老房子空着。村镇建设规划，我们嘉兴市农村中心村镇的规划搞了很多次，每一次搞完之后效果不好，原因也是各方面的，主要的原因还是跟宅基地管理方式有关。嘉兴本身农村最少自然村只有两户人家，这样不可能把水、电、公路修到每个自然村，这跟新农村建设搞这样建设，我们讲投资的成本也很高。

宅基地的纠纷出现比较多。我在嘉兴市法院了解，法院人员说现在尽管现行法律规定宅基地不允许交易，但是宅基地上面房屋可以不可以交易，现在法律没有规定，现在很多人买，买了之后遇到什么问题呢，没有事情的时候政府不来管，但是随着城市规划扩大拆迁问题多了，一拆迁之后近郊农民对拆迁非常支持，因为一拆迁农村每一户都是百万元户，他拆你房子每个人都可以拿到很多钱，这样农民欢迎。

所以原来房子卖掉了，现在需要跑回来，如果要拿回来另外一户不干，这样就弄到法院去，法院没有办法让她们私下解决。

集体土地资产流失严重。如果正规流通可以流入到集体手里，现在私下交易了就存在问题。农村金融事业发展缓慢。这涉及到信贷支持问题，按照现行的规定不接受房屋抵押，法律规定宅基地不可以抵债，所以金融机构为了减少风险，他也不愿意这样做。

不管是商品房还是房改房，城市已经很明确了，你只要买了房子就拥有所有权和土地使用权，这个可以转让，但是农村宅基地所有权是集体所有，使用权是个人，但是农村宅基地不可以转让。怎么办？在现在法律允许范围内我们建立新机制，坚持集体所有，就是宅基地所有权是集体，跟现在法律体系不发生矛盾，但是允许他自由流转，这不是说任何一块宅基地都可以流，我们要跟新农村建设配套起来，只有在中心村镇规划建设的宅基地可以是流转的。

以后作为很漫长的过程，作为政策引导，你农民喜欢盖房子，在江浙可能盖第三、四代房子了，我现在规划好中心村镇，你以后建房子在中心村镇，你中心村镇宅基地发集体土地使用权证，你的房子发房产证，之后两证齐全之后在中心城镇宅基地也好，房屋也好以后允许转让。这样对农村农民来讲可能就比较愿意，这里面有经济利益的带动，原来房子是不能流转，他宁可黄着也不愿意退给集体，他也不能作为生产发展的资金，这样他可能资源的进入中心城镇建房，把原来老宅基地交给集体。

我想通过这个方式可以恢复土地自己商品属性。这个想法要真正实施需要很多相关政策来配套。首先中心村镇的建设规划，如果没有规划整个后面就没有办法做了，我们嘉兴市最近做这个规划。其次，大力宣传，原来农村宅基地使用上问题比较多，现在采用新方式以后首先要让农民知道通过宣传建了新房以后必须把老房子拆掉，还给集体。

制订鼓励农民集中建房的政策。现在宅基地很多是超标的，这些是历史原因造成的，如果农民建房了他愿意搬到规划中心村镇建，我们可以按照比例比如大户120平米，我可以稍微增加一点，或者给一定的资金，对拆迁以后遗留的旧房也作为一次性补偿。我们嘉兴有一个镇，当时他们经济非常发达，他也是作为中心村建别墅30万，村投资30万，以成本价格卖给本地村民，但是本地村民反映不积极，一个很重要的原因说如果房子造好了，现在让我搬，让我出钱，老房子不给我补偿，所以他不愿意。

完善中心村、镇基础设施建设。中心村镇的建设规模相对比较大，你可以上百户人家，他的水电东西比较好，这会涉及到一部分资金问题，资金如何来？第一个财政，第二是土地使用费，还有土地出让金返还。第四调动民间资金。

如果以后流转会遇到宅基地使用年限问题，如果试行过程中也要定一个使用年限，如果使用权到期以后如何处理这个问题？如果村集体存在由村集体回收，如果不存在了，也就是集体全部征为国家所有了，这时候如何来处理要等通于国有土地使用权的问题了。以上只是我个人的想法，有很多不规范的地方请各位专家、领导提意见。

【提问】我想问一下标准。

【张建华】这也分大户、中户。

【提问】这个将来谁来收，收来给谁？

【张建华】这个跟国有土地一样，像现在70年以后谁也不知道。我作为理论探讨说一下。

【提问】你做宅基地一般两间多还是三间多。

【张建华】三间多。

【提问】长有多长。

【张建华】这个没有规定，他就是按照面积来计算。

【主持人】谢谢张教授，下面请中共黑龙江省委党校副教授王炳春先生做演讲！

【王炳春】作为来自黑龙江的一个老师，作为党校的一个老师，作为东北农业大学培养第一节农业遥感和土地利用的博士很高兴有这个机会，感谢中国土地协会给我这样一个机会，我今天汇报的题目是“社会主义新农村建设中的耕地保护问题”。

之所以说为重要这跟社会主义新农村建设有很大统一性，我分三方面跟大家介绍，首先介绍我们国家新农村建设耕地保护现状，第二说一下存在的问题，第三说耕地保护的问题。

耕地的数量，从49年到57年耕地还在增加，从57年之后耕地逐步的减少，现在耕地只占12.84%。谈到耕地的质量我主要觉得应该是这样两方面的原因。关于耕地质量存在障碍因素大概占70%左右。

耕地利用潜力的情况，中国后备资源数量的情况，关于耕地流失、沙化、盐碱化污染情况。关于耕地养分和质量情况，我想耕地不仅是数量和质量，还包括以下几个方面。

我想耕地存在三方面问题：首先是生态环境恶化的问题。其次是农户经营耕地规模小，生产效益低。联合国FAO组织从来就没有说过人均耕地的临界值是0.053公顷的说法，这个数字实际上不存在的。我们现在农村劳动力的情况只有一公顷以上才比得上外出打工的收入。第三就是非农建设占地情况。这个问题我们党和政府发了很多规定、决定。

新农村建设中耕地保护对策。首先是提高人们耕地的生态伦理意识，过去我们讲生产力是什么，是改造自然的能力，说人与自然是对立的，现在把人与自然不应该对立，应该和谐。明确耕地产权界限。农村里面产权不明确，而且里面耕地的所有权不明确，光说集体所有，但是究竟属于哪一个集体大家不知道，从78年改革开放以后农村经济组织他部分是名存实亡的，这二者处理这是一个问题。说了很多的地方跟决定应该狠抓落实。

加强耕地的整理，这采取开源截流的方式，现在最现实应该开发后备耕地资源，后备耕地资源最可行性就是闲散耕地，其他的后备耕地资源都在老少边穷的生态脆弱地区。

因为时间关系我就说到这里，谢谢大家！

【主持人】谢谢王教授！最后一位报告者我们请来自北京联合大学燕京房地产研究所助理研究员张小军发言！

【张小军】尊敬的主持人，尊敬的各位专家，尊敬的土地协会给我这次机会，我的研究是我参加这个工作申请得到北京市教委支助的一个项目，这个项目刚刚进行了一半，在这里汇报都是自己感觉相当肤浅，所以请各位领导专家批评指正。

在国外来讲对城中村叫城市居住区，联合国将贫民区定义为低标准高密度人口居住区。在国外城中村发展中国家面临贫困户问题很大程度上都在发达国家发生，并且正在发生着，国外发达国家城中村现象已然存在，是不是要将所有城中村进行改造，这个从经济上讲不能够完全实现，同时城中村是一个外来人口进入城市最低门槛。

“城中村”——都市里的村庄，在我国的城市中“城中村”是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地大部分被征用滞后于时代发展步伐。城中村一种就是说脏乱差我们认为是城中村，另外一种说在土地全属性有争议的，后一种是最难的葡萄。

形成城中村的原因由于征用单位对土地不进行建设和有效管理，在开发过程中完成主体建设但甩掉了道路建设。

城中村是城乡二元结构在推进城市化进程当中的具体体现，它已成为困难北京城市管理、社会治安的问题，严重影响着首都的形象。

从现在来说狭义说两种城中村在北京，一种是在农村村落仍然在城市化过程中由于全部或大部分土地征用之后在原村居住。广义上是落后脏乱差的地区，但是土地还是城市土地，但是整个城市管理不到位。北京市长王岐山在视察首钢建设拆迁过程中指出北京市要痛下决心改造城中村问题。

北京第一类是指在建成区内环境脏乱的城市角落。第二类“城中村”主要是指规划城区内的行政村。

分布类型一个是城市型，主要就是非居民多，拆迁量多的地块，这主要在三环、四环路周边。城乡交错型，造成的农居混住的状态。第三种是乡村型，就是四环路到五环路的农村地区，这些地区农民以出租房屋为主。

北京市对于整治城中村一个经验，首先确定城中村改造方案，确定了奥运场馆周边171城中村已经改造完毕，现在2007年改造计划已经出来了。规定了很多治理政策，比如说对征地未建设而形成的城中村限期开发。对因开发建设率项形成的城中村限期由开发商解决。

以提高两个文明建设全面小康的目标统一规划，先行试点，分布实施，整体推进，努力实现城中村改造双赢。第二，基本原则，近期利益和远期利益相结合。第三，整体政策推动和各“城中村整体改造”。

我的汇报到此结束，谢谢大家！

【提问】你改造这么多城中村资金能不能保证？

【张小军】他有各种办法，有开发商跟村民一起搞，像奥运场馆周边就是政府出面。

【提问】有没有异地安置的，有没有这个计划。

【张小军】这个我下去再考察一下。

【提问】以前政府把城里居民安排到别的县去了。

【张小军】以前大石栏那块肯定不会就地在石栏走，就现在迁移到大屯，农民毕竟征地补偿款再来买房子，毕竟北京房子贵，所以他又往周边跑。城中村对于外来人口确实是一个途径，现在农民越来越往骨牌边上走了，边上存在的存在我建议政府可以保留一部分这种类似城中村的地。以上是个人观点，谢谢大家！

【提问】以政府强制为主还是市场引导为主。

【张小军】在城八区内由政府来掌控。

【提问】政府投入不？

【张小军】政府把地划出来政府不用拿钱。

【主持人】谢谢各位来宾，今天我们“循环经济与能源节约利用——转换经济增长方世玉土地节约利用”论坛到此结束，谢谢大家！

【邵捷传】今天我们第四单元从早上一直到现在，我来做一个简单的小节，今天一共有十五位同志发言，他们既有长期从事土地管理和土地科学研究资深的专家学者，也有在土地管理第一线工作实际土地工作者，还有年轻的土地科学工作者，他们报告十五个发言的内容紧紧围绕着本单元会场的主题，既涉及理论和基础问题，还涉及到现实热点问题，既涉及到城市建设用地问题，也涉及到农村宅基地，农村保护耕地还有矿产开发基础设施建设等等各个方面问题，深入讨论在转变经济增长方式过程中如何实现土地的节约和集约利用，以及如何通过土地的节约利用促进经济增长方式转变的相关问题，并出了很多新的观点和很好建议。

落实科学发展观建设环境友好型社会，调整产业结构是衷心的环节，土地利用方式是以经济增长方式密切相关的，粗放的经济增长方式必然导致粗放的土地利用方式，但是土地作为宏观调控手段，对促进经济增长方式的转变，促进产业结构调整应该发挥着重要作用，国务院刚刚下发了加强土地调控有关通知，就是针对当前建设总量过快，违法违规用地乱占耕地屡禁不止提出了八条可操作性措施。

这八条措施落实必将对转变经济增长方式，转变粗放土地利用方式发挥重要作用，我们也要看到我国经济增长方式转变，土地利用方式转变有着深刻而复杂的社会经济各个方面原因。

因此这些也不是发几个文件可以解决的，最近国家发改委和国家环保局都有报告说十一五提出的唯一两项指标，一个是降低能耗指标，一个是环境保护指标都可能都守不住，所以我国转变经济增长方式任重道远，我们作为土地科技工作者，促进土地节约、集约利用也是我们承担的责任，今天研讨会是对这个问题讨论的开始，虽然我们已经开过相关几次会议了，但是今天的会议还是开始不是结束，我们中国土地学会还对对这个问题进行研讨，希望广大专家、学者继续关注和讨论这个问题，对如何转变经济方式，如何利用土地方式建言献策，在这里我代表中国土地学会感谢今天会议的四位主持人，十五位发言人，也感谢今天全体的到会的同志，感谢你们的积极参与，坚持从早上到现在，也代表中国土地学会和全体与会人员感谢中国科技大学为我们提供这么好的会场，感谢他们的工作人员和志愿者热情服务。

另外今天第四单元会场的会议我们还请搜房土地网和中国土地挂牌网进行现场直播，再此也感谢中国指数研究院的蒋云峰先生和速记的同志今天的辛勤劳动，我们鼓掌表示谢意，也感谢网民的积极参与！会议就到此结束，谢谢大家！